IV SA/Po 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2016 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości IV SA/Po 40/16 Uzasadnienie Wójt Gminy Szydłowo (dalej Wójt albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r.) działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej u.d.i.ś.), §3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w Poznaniu (dalej inwestor) ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na "zmianie zagospodarowania hali przyjęć odpadów podlegających higienizacji na suszarnię drewna na terenie biogazowni rolniczej o mocy 0,526 MW zlokalizowanej na działkach nr [...]i [...]w miejscowości [...]". W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano m.in., że niebedący stroną postępowania T. P. (dalej także skarżący) złożył pisemne uwagi i wnioski wnosząc o niewydawanie przedmiotowej decyzji. Zarzuty T. P. oceniono w kontekście opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pile (dalej PPIS) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej RDOŚ). Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł T. P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działa jako radny. Zarzucił Wójtowi, że przedmiotowa inwestycja jako bardzo uciążliwa i nie może powstać bez udziału społeczeństwa. Przypomniał, że jako radny wniósł uwagi wnioski dotyczące tejże inwestycji, których nie rozpoznano wydając decyzję. Wskazał nadto, że wnioski te złożył także jako osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości na którą będzie oddziaływała przedmiotowa inwestycja. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. SKO w Pile wezwało skarżącego do wskazania w jakim charakterze występuje on w niniejszym postępowaniu. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r. wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z zamieszkiwania na terenie oddziaływania planowanej inwestycji. Zakwestionował nadto opinię PPIS i RDOŚ, a także zarzucił, że Wójt nie rozpatrzył jego uwag i wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...].09.2013r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej Kolegium podkreśliło, że w myśl art.127 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w sprawie przysługuje wyłącznie stronie tego postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zaakcentowano, że aby być stroną postępowania administracyjnego musi obiektywnie istnieć regulowany powszechnie obowiązującymi przepisami interes prawny rozumiany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawach z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji przymiot strony mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. A oprócz tego inne takie podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania. Podkreślono, że ze stanowiska zajętego przez RDOŚ w Poznaniu i PPIS w Pile wynika, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i nie będzie uciążliwa, a jej oddziaływanie będzie ograniczone jedynie do terenu istniejącej hali. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący nie jest właścicielem żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Tym samym organ I instancji prawidłowo nie zaliczył skarżącego do podmiotów posiadających przymiot strony. Jednocześnie Kolegium zakwestionowało uprawnienia skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony z uwagi na sprawowanie przez niego mandatu radnego. Podniesiono, że mandat radnego, mający charakter mandatu wolnego, nie uprawnia go do działania w imieniu swoich wyborców w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. P. wnosząc o jej zmianę lub uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jako radny, a także właściciel działki położonej w strefie oddziaływania inwestycji, ma on przymiot strony, gdyż on i jego wyborcy zostaną poszkodowani planowaną inwestycją. Podkreślił, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia jego wyborców. Dlatego realizując obowiązki i uprawnienia radnego ma interes prawny do wniesienia przedmiotowego odwołania. Dalej zarzucił organom, że nie ustaliły imienia p. L. mieszkającej najbliżej planowanej inwestycji, choć w gminie Wałcz, i pominęły ją jako stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kwestią zasadniczą w kontrolowanym postępowaniu była ocena, czy skarżący ma przymiot strony tego postępowania, a w konsekwencji, czy jest uprawniony do udziału w nim, w tym do składania środków odwoławczych. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Z tego względu, gdy odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ II instancji obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, powinien wówczas wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 503; zob. też uchwała NSA z dnia 05.07.1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Jedynie w przypadku nie budzącego wątpliwości ani pod względem faktycznym, ani prawnym stanu sprawy, gdy już od samego początku oczywistym pozostaje dla organu odwoławczego brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. osoby składającej odwołanie, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Konieczność podjęcia jakichkolwiek czynności wykraczających poza to przekonanie powinna prowadzić do merytorycznego rozpoznania odwołania oraz ewentualnie do umorzenia postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 1285/98 (opublikowany: LEX nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "(...) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (...)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest on na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 27 września 2001 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 2326/00, opublikowany: LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 1106/97, opublikowany: LEX nr 43360; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 2085/98, opublikowany: LEX nr 55752). W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. A oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1932/11 - Lex nr 1138582, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 842/07 - Lex nr 486235, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07 - Lex nr 510776, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1476/08). Innymi słowy, decydującym dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest ustalenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przez co należy rozumieć jego wpływ na środowisko przyrodnicze oraz na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 10.05.2012 r., sygn. akt II OSK 1063/11, baza orzeczeń NSA). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia obejmuje również ocenę zagrożeń (takich jak emisje hałasu, zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, uciążliwość zapachowa), których ze swej specyficznej istoty nie sposób ująć w ramy wyznaczone przez granice wynikające z prawa własności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.07.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 292/10, baza orzeczeń NSA). Kolegium ustalając strony analizowanego postępowania ustaliło właścicielem której nieruchomości jest skarżący i jak w związku z tym planowana inwestycja będzie oddziaływała na tę nieruchomość. Ustalono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji we wschodniej części wsi [...]. Przyjęto, że uczestnikami niniejszego postępowania poza inwestorem są wyłącznie podmioty, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do działki nr [...]lub znajdują się w bliskim sąsiedztwie. Są to mianowicie działka nr [...] (której właścicielem jest inwestor), działki nr [...] i [...] (których właścicielem jest Skarb Państwa – Powiatowy zarząd Dróg w Pile), działki nr [...]i [...] (których właścicielem jest J. P.), działka nr [...] (której właścicielem jest Gmina [...]) oraz działka nr [...] (której właścicielem jest A.D.) Przeprowadzone przez Kolegium dodatkowe postępowanie wykazało, że T. P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Pile Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (odpis powyższej księgi wieczystej, zgodnie z zaleceniem WSA w Poznaniu wynikającym z wyroku wydanego w dniu 06.02.2013r., sygn. akt IV SA/Po 330/12 został dołączony do akt sprawy nr [...]). Z map geodezyjnych wynika, iż nieruchomość ta usytuowana jest we wschodniej części wsi [...], natomiast planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...] położonej w północno zachodniej części tej miejscowości. Kolegium oparło się w tym względzie nie tylko na wykazie sporządzonym przez organ I instancji, ale także na ustaleniach pozyskanych z akt sprawy oznaczonej sygn. [...] w której decyzją z dnia [...].08.2013r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. Zaznaczyć należy, że postępowanie zakończone w/w decyzją z dnia [...].08.2013r. nr [...] było przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 14.05.2014r. o sygn. IV SA/Po 1126/13 oddalił skargę T. P. na decyzję z dnia [...].08.2013r. nr [...]. Zważywszy na poczynione w tym zakresie ustalenia i zebrany w sprawie materiał dowodowy organ II instancji trafnie stwierdził, że składający odwołanie T. P. nie jest właścicielem żadnej z nieruchomości, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji ani znajdujących w się w zasięgu jej oddziaływania. Powyższe oznacza, iż organ odwoławczy słusznie przyjął, iż skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w skardze wskazująca na występujący zdaniem skarżącego jego interes prawny wyprowadzany z faktu bycia obywatelem gminy [...] i radnym gminy nie ma w sprawie zastosowania. Zaskarżona decyzja nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, w związku z czym interes prawny nie wynika z faktu bycia obywatelem danej społeczności, lecz jak wykazano wyżej z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, lub w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania, co jak stwierdzono wyżej nie miało w sprawie miejsca. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących rzekomego pominięcia w niniejszym postępowaniu p. L. należy podkreślić, że nie mogą być one podnoszone przez skarżącego. Ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie są aktami prawa miejscowego każdy podmiot sam jest uprawniony do ochrony swego interesu prawnego z tym zastrzeżeniem, że może działać również przez pełnomocników. Tak więc to jedynie wspomniana p. L. jest uprawniona do obrony własnego interesu prawnego. Skarżący natomiast nie ma żadnego uprawnienia do występowania w imieniu p. L. Reasumując Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny uwzględniając m.in. uzyskany w innym postępowaniu prowadzonym wskutek odwołania T. P. odpis księgi wieczystej nieruchomości, której właścicielem jest skarżący i w oparciu o ten dokument, a także pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych ustaliło jakie jest wzajemne położenie nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Na podstawie tegoż ustalenia organ odwoławczy wywiódł trafny wniosek, że w/w nieruchomości nie sąsiadują ze sobą, a także, że nieruchomość skarżącego nie jest położona w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium działając na podstawie art.136 k.p.a. przeprowadziło we własnym zakresie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i w jego efekcie ustaliło wykaz nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia i ich właścicieli. Kolegium trafnie przyjęło, że z uwagi na położenie geograficzne nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. A tym samym skarżący nie ma interesu prawnego, by kwestionować decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji. A skoro nie posiada on interesu prawnego, to nie ma on przymiotu strony w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym. W konkluzji, opierając się na ugruntowanej już w orzecznictwie i doktrynie wykładni, organ odwoławczy prawidłowo postąpił rozpoznając odwołanie wniesione przez skarżącego. Organ odwoławczy trafnie również w wyniku rozpoznania odwołania stwierdził, że skarżący w rozpatrywanej sprawie nie ma w indywidualnego interesu prawnego i wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.