IV SA/Po 418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na uchwałę Rady Gminy . z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie używania materiałów i artykułów pirotechnicznych o charakterze widowiskowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2004r., Nr [...] w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie Gminy K.. Prokurator wskazał, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2008r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 158 poz. 1270 ze zm. ) zaskarża uchwałę - w całości - i zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) polegające na wydaniu przepisów porządkowych pomimo, że nie zostały spełnione określone tym przepisem przesłanki "braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących", jak też "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Powołując się na art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2004r., Nr [...] w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie Gminy K.. Uzasadniając złożoną skargę Prokurator wskazał, iż Rada Gminy K. działając na podstawie art.4 ust. 3 i 4, art. 41 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie Gminy K., stanowiąc w § 1, że ogranicza się używanie materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych wyłącznie do dnia 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku. Jak zauważono w skardze, według § 4 uchwały ograniczenie zawarte w § 1 nie dotyczy organizatorów imprez masowych oraz imprez rekreacyjnych po uprzednim zgłoszeniu Komendantowi Powiatowemu Policji w Ś.W. i uzyskaniu pozytywnej opinii o warunkach użycia artykułów i materiałów pirotechnicznych Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś.W.. Natomiast, za nieprzestrzeganie przepisów uchwały wprowadzono w § 5 karę grzywny nakładaną w trybie i na zasadach określanych w kodeksie wykroczeń oraz w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W ocenie składającego skargę Prokuratora powyższa uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że została ona podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust.3 mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Jak zauważono ponadto w skardze, stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) przesłanki braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, b) przesłanki "niezbędności" dla ochrony życia łub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Autor skargi podkreślił przy tym, że zacytowany przepis art.40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, co oznacza, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. W ocenie Prokuratora w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała wydany - jak wskazano - w identycznym stanie faktycznym i prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Lu 511/07, gdzie Sąd stanął na stanowisku, że aby została spełniona przesłanka nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że zgodnie z art.51 ustawy z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. Nr 12, poz. 114 ze zm.) - kto krzykiem, hałasem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W świetle czego, jak zauważono w skardze, wprowadzony w kwestionowanej uchwale zakres zakazu używania materiałów pirotechnicznych obejmuje regulację art.51 § 1 cyt. ustawy, bowiem użycie materiałów pirotechnicznych na terenie gminy będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. Jednocześnie podkreślono, że sformułowany w uchwale Rady Gminy K. porządkowy przepis prawa miejscowego, zastępujący przepis art.51 § 1 kodeksu wykroczeń, wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych. Podkreślono, bowiem że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999r., sygn. II SA/Po 1399/98, publ. ONSA 2000/1/39), a ponadto przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera również ustawa z dnia 30 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz.504 ze zm.). W dalszej kolejności podniesiono, że przepisy zaskarżonej uchwały nie spełniają również drugiej ze wskazanych w art.40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Jak, bowiem podkreślono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny. Prokurator zaznaczył, też że również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000r., PIO/02 (publ. OTK, seria A, rok 2003, Nr 6, poz.62) stwierdził, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być ustanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. uznała jej zasadność, podzieliła stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi i wskazała, że nie może we własnym zakresie uwzględnić skargi, jako, że jej żądaniem objęto stwierdzenie nieważności uchwały, natomiast rada gminy nie posiada możliwości w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2004r., Nr [...] w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie Gminy K. podjęta została na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W świetle powyższego, jak trafnie podniósł składający skargę w niniejszej sprawie Prokurator stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od kumulatywnego spełnienia określonych prawem przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowym zauważa się, iż wskazany przepis (art. 40 ust. 3 u.s.g.) i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy – stanowienia przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni rozszerzającej, co znaczy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06). Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że przedmiotowej sprawie obie określone przepisem art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki nie zostały spełnione. Nawiązując do pierwszej z określonych wskazanym przepisem przesłanek, tj. "braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących" podzielić należy stanowisko składającego skargę Prokuratora, iż dla przyjęcia, że została ona spełniona, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi, przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.) wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Jak trafnie też podnosi się w skardze, przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera również ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz. 504 ze zm.). Reasumując powyższe, faktem pozostaje, że przepisy rangi ustawowej regulują kwestię, która stała się przedmiotem spornej uchwały, a więc pierwsza ze wskazanych powyżej ustawowych przesłanek na gruncie rozpoznawanej sprawy nie została spełniona. Przechodząc z kolei do drugiej, ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny", a zatem nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada (por. wyrok WSA z 15 listopada 2007 r., sygn. III SA/Lu 511/07). W świetle powyższego, stwierdzić należało, że sporna uchwała de facto, wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji, stanowiąc niedozwoloną próbę lokalnej nowelizacji obowiązujących przepisów prawa, co wskazuje, że również druga ze wskazanych powyżej przesłanek ustawowych nie została na gruncie rozpoznawanej sprawy spełniona, a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.