IV SA/Po 427/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul N. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul N. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, będzie de facto niemożliwa do odwrócenia, nawet w przypadku uchylenia decyzji na skutek niniejszej skargi. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na swój charakter i materię, w przypadku jej realizacji kreuje bowiem skutki niemożliwe do usunięcia w późniejszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdanie trzecie tego przepisu odnosi się do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym (por. np. postanowienia NSA z 14.12.2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09 oraz z dnia 4.11.2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej przywołanego przepisu, mogą być, co do zasady, jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, tj. ma przymiot wykonalności. Mając na uwadze charakter instytucji procesowej umorzenia postępowania odwoławczego, przyjąć należy, że zaskarżona decyzja, umarzająca postępowanie odwoławcze, z powodu odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, nie należy do aktów kwalifikujących się do wykonania w znaczeniu tu omawianym. Tego typu decyzja nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na jej adresata. Zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, natomiast wywołuje skutki procesowe wobec Skarżącego. Nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania decyzji umarzającej postępowanie, wywołane odwołaniem Skarżącej. Oceniając złożony przez Skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania, Sąd stwierdził, że intencją wnioskodawcy jest zablokowanie procesu inwestycyjno-budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonał również oceny zasadności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zespołowi Szkół z oddziałami Sportowymi nr [...] os. [...] pozwolenia na budowę sali gimnastycznej z pomieszczeniami uzupełniającymi i łącznikami do istniejącej szkoły oraz rozbiórkę istniejącej hali namiotowej na os. [...] w P. (dz. Nr [...] ark. [...] obręb W.), do której odwoływała się skarżąca w treści skargi i uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że powołany wyżej przepis art. 61 § 3 p.p.s.a musi być wykładany ścieśniająco, a zatem to na wnioskodawcy, spoczywa obowiązek wskazania i uprawdopodobnienia istnienia wymienionych powyżej przesłanek tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Treść art. 61 § 3 p.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" są nieostre i w związku z tym są przedmiotem interpretacji w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznaje się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 205). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II GZ 313/10 - CBOSA). Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2004r., sygn. akt OZ 889/04, niepubl., postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2004r., sygn. akt OZ 694/04, niepubl.; postanowienie z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt II OZ 52/05, niepubl.). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona skarżąca kwestionująca decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10 – zob. CBOSA). Powyższe nie oznacza jednak, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniosek strony skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawiera żadnego uprawdopodobnienia podanych we wniosku przesłanek, gdyż wskazano w nim jedynie na normalne, zwykle następstwo decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jakim jest rozpoczęcie realizacji inwestycji (prowadzenie budowy). Wnioskodawca nie wskazał żadnych dodatkowych okoliczności mogących odnosić się do konkretnych skutków prawnych lub faktycznych, które spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, z jednoczesnym uprawdopodobnieniem, iż powrót do stanu poprzedniego będzie wymagał szczególnego wysiłku np. stosunkowo dużego nakładu sił i środków. W tym miejscu należy wskazać, że niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego" - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05. W świetle powyższego należy stwierdzić, że możliwość prowadzenia robót budowlanych i w konsekwencji wybudowania całości bądź części obiektu budowlanego, nie uzasadnia udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia