IV SA/Po 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") odmówił M. T. (zwanemu dalej jako "Skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., gmina P.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy, wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyznaczył obszar analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki (16,0 m), nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 51,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm. zwanego dalej jako "rozporządzenie"). Po przeprowadzeniu analizy organ doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] zlokalizowana jest zabudowa, jednak zgodnie z informacją uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w P. dla ww. działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę, brak także zgłoszeń budów na tym terenie. P. działki w obszarze analizowanym, o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są niezabudowane. W obszarze analizowanym brak jest zatem legalnie istniejącej zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla przedmiotowej inwestycji. Istniejące samowole budowlane nie mogą stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla nowej zabudowy. Przeciwna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiłaby obejście prawa i mogłaby doprowadzić do powstawania obiektów budowlanych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności. Stanowiłoby to zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. W odwołaniu Skarżący podniósł, że na działce o nr [...] i następnych wzdłuż drogi powstały skrzynki elektryczne, a więc musiała zostać wydana zgoda na zabudowę tych działek. Na działce nr [...] istnieje dom murowany ze stałymi fundamentami. Na działkach [...] i [...] istnieją nowe skrzynki elektryczne – czyli powstanie zabudowa. Właściciel działki [...] czeka na wydanie decyzji od połowy czerwca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 139 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Jednocześnie ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Jak wskazało Kolegium obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki (16,0 m), nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 51,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Za front działki przyjęto część przedmiotowej działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalono, iż w granicach obszaru analizowanego - na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] zlokalizowana jest zabudowa. Zgodnie z informacją uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w P., dla ww. działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę, brak także zgłoszeń budów na tym terenie. P. działki w obszarze analizowanym, o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są niezabudowane. W obszarze analizowanym brak jest zatem legalnie istniejącej zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla przedmiotowej inwestycji. Istniejące samowole budowlane nie mogą stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że działki nr [...], [...] znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, zabudowa na działce nr [...] stanowi samowolę budowaną, a na działkach nr [...] i [...] nie ma istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, pomimo, że dokonano ją w oparciu o nieaktualizowaną mapę. Organ bowiem przeprowadził również wizję w terenie ustalając stan faktyczny terenu objętego wnioskiem. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. poddał wątpliwość fakt, że na działce [...] znajduje się samowola budowlana, bowiem nie została rozebrana przez wiele lat. W jego ocenie nie jest też prawdą, że nie ma został zapewniony dostęp infrastruktury, bowiem podpisał umowę na dostawę energii. Złożył też wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej, a szambo wykona we własnym zakresie. Zaznaczył też, że w okolicy powstał kolejny budynek mieszkalny przy ul. [...]. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 roku pełnomocnik procesowy podtrzymał skargę swojego mocodawcy i podniósł zarzuty obrazy przepisów art.61 u.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6,7,8,77,80 kpa. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczym powodem dla którego Kolegium uznało, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 506). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2320/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyznaczając obszar analizowany organ powinien mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (ust 2). Przy czym przez front działki zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dostrzec należy, że dokonane w § 3 rozporządzenia wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07 oraz z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 stwierdził, że ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Może bowiem chodzić nie tylko o dostosowanie do sytuacji występującej na działce sąsiedniej, ewentualnie w większym, ustalonym według określonej regulacji obszarze, który zresztą też jest dostosowywany do potrzeb konkretnego zamierzenia budowlanego, ale również na działce inwestora. Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że obszar analizowany, w jakim organ nie dostrzegł zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – 51 m. Co do zasadny można by przyjąć, że takie wyznaczenie obszaru analizowanego spełnia wymagania wynikające § 3 rozporządzenia. Niemniej jednak specyficzny stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. okoliczność w której w obszarze analizowanym wyznaczonym jako minimalna wartość ustalona przez prawodawcę, rozważenia wymagało poszerzenie tego obszaru. Jak już wskazano powyżej wartość wskazana w § 3 rozporządzenia zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że prawodawca dopuszcza powiększenie tego obszaru jeżeli wymagają tego konkretne okoliczności sprawy. Nie można więc wykluczyć nawet znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, o ile oczywiście będzie to uzasadnione w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12, który stwierdził, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie racje przemawiały za wyznaczeniem obszaru analizowanego w minimalnej wartości. Nie wyjaśniono też braku podstaw do wyznaczenia obszar analizowanego w innej wartości niż przyjęta przez organ. W pismach kierowanych do organu Skarżący wskazywał konkretne nieruchomości na których planowane są inwestycje. Organ stwierdził jednak, że nieruchomości te leżą poza obszarem analizowanym i okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wymagały jednak rozważenia czy poszerzenie obszaru analizowanego pozwoli na pozytywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie tylko nie wynika aby organ możliwość tą rozważył, ale również nie wynika z niej dlaczego w niniejszej sprawie organ uznał, iż wystarczające będzie wyznaczenie obszaru analizowanego jako minimalnej wartości wskazanej w § 3 rozporządzenia. Pewnego rodzaju automatyzm jakim kierowało się Kolegium spowodował wydanie odmownej decyzji bez wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy. Tym samym przyjąć należy, że zarówno zaskarżona decyzja jaki i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z mogącym miejsc wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Marginalnie wskazać jednak trzeba, że zasadnie organ uznał, iż znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa, która wzniesiona została niezgodnie z prawem nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby bowiem do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. Ponownie prowadząc postępowanie organ rozważy wyznaczenie obszaru analizowanego w większej wartości niż minimalna wynikająca z § 3 rozporządzenia oraz wyjaśni w uzasadnieniu decyzji motywy jakimi kierował się przy wyznaczeniu tego obszaru. Następnie organ z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oceni czy możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości Skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego w stawce minimalnej w wysokości 497 zł.