II OSK 2320/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 191/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 191/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej jako "Kolegium", "organ odwoławczy") ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. – dalej jako "spółka" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta Bydgoszczy, jako budowa budynku hotelowego przy ul. [...] w B. w granicach działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu spółki, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wystąpił w postępowaniu w trzech rolach jako wnioskodawca, organ wydający decyzję oraz strona postępowania, reprezentująca gminę Bydgoszcz wyjaśnił, że brak jest wyraźnego przepisu, analogicznego do uchylonego art. 27a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której gmina jest stroną. Jednocześnie Kolegium uznało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) tj. - zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w sąsiedztwie funkcji usługowej z zakresu hotelarstwa, ponadto wykazano, że istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych, - teren wnioskowany pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej (ulic [...] i [...] oraz dodatkowo w jednym kierunku ul. [...]), a obsługa komunikacyjna będzie się odbywać na zasadach uzgodnionych z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, - zapewnienia jednostek organizacyjnych potwierdzają, że sieć uzbrojenia terenu umożliwi podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami inwestora, - obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Na podstawie powyższych ustaleń Kolegium wywiodło, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Odpowiadając na zawarty w odwołaniu zarzut braku uwzględnienia całokształtu zabudowy na analizowanym terenie Kolegium wskazało, że zasadą jest uwzględnienie wszystkich budynków w przeprowadzonej analizie. Możliwe jest jednak wyłączenie części zabudowy z uwagi np. na różnorodność zabudowy oraz dominację zabudowy o określonych parametrach z uwzględnieniem ogólnych zasad dotyczących zachowania ładu przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku w ocenie Kolegium zasadne było pominięcie zabudowy gospodarczej i garażowej występującej na zapleczach działek. Trudno bowiem doszukiwać się podobieństwa między planowaną zabudową usługową z zakresu hotelarstwa, a zabudową gospodarczą ukrytą na zapleczach działek burzącą w istocie ład architektoniczny dzielnicy. Podobnie zasadne jest nieuwzględnienie zabudowy przewidzianej do likwidacji. Po przeprowadzonej rozbiórce budynki te nie będą już wpływać na ład architektoniczny. Odnośnie geometrii dachów Kolegium wskazało, że zgodnie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym ze sposobów ustalenia geometrii dachu jest dostosowanie nowej zabudowy do przeważającej w sąsiedztwie zabudowy, jaką w rozpatrywanym przypadku stanowią budynki z dachami płaskimi. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 25 Kpa , art. 7 i art. 8 Kpa poprzez brak wyłączenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sytuacji, kiedy w sprawie gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy jak też inwestorem, naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przy określaniu parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu od średnich wartości tych parametrów istniejących w obszarze analizowanym oraz wydanie decyzji co do części działki, a nie jej całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie dodając, że kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś ustawodawca nie wypowiedział się wprost o konieczności zakreślania obszaru działek ewidencyjnych. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną, jakkolwiek nie podzielił w pełni zarzutów skarżącej spółki. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że możliwe jest wydanie przez organ gminy, działający w roli organu administracji, decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w której inwestorem jest ta gmina. W tych przypadkach, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne – realizują funkcję administrowania jako odrębne organy administracji publicznej. W tym też zakresie działają, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa. Zatem wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Za zasadne natomiast Sąd uznał zarzuty skarżącej spółki w części, w jakiej dotyczą kwestii sposobu określenia inwestycji oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu wniosek inwestora wszczynający postępowanie nie spełniał wymagań określonych art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdyż zawierał ogólnikowe określenie wysokości ("ilość kondygnacji - do 8"), szerokości elewacji frontowej ("max 53") czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki ("max 28 m"). Tak nieprecyzyjne określenie parametrów planowanej inwestycji w ocenie Sądu nie pozwala na ocenę, czy w kończącej postępowanie decyzji o warunkach zabudowy organ całkowicie rozmija się z intencją inwestora co do kształtu inwestycji określoną w akcie wszczynającym postępowanie, czy też ustalone przez organ na podstawie analizy urbanistycznej parametry w sposób nieistotny odbiegają od przewidywań inwestora, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym zdaniem Sądu, co do zasady ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości. Tymczasem w kontrolowanej sprawie we "wniosku" z dnia 4 kwietnia 2012 r. wskazano, iż teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...], natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2012 r. wniesiono o wyłączenie z terenu objętego rozstrzyganiem część tej działki ze względu na sprzeciw zgłoszony w toku postępowania przez skarżącą spółkę. Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie sposób ustalić, czy kopia mapy, na której wyznaczono obszar analizowany (k. 162) a także kopia mapy stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy (k. 189), to kopie mapy, o której mowa w tym przepisie tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – brak jest bowiem jakichkolwiek dających się odczytać adnotacji co do tej okoliczności (widoczne są tylko nie dające się odczytać kopie pieczęci z datą). Kopie te w ocenie Sądu nie zostały opatrzone adnotacją o skali, w jakiej zostały sporządzone mapy, co uniemożliwia kontrolę wynikającej z nich treści chociażby co do odległości, w jakiej zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Przy ustalaniu tego obszaru zdaniem Sądu doszło również do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jakkolwiek Sąd podzielił stanowisko organu o potrzebie rozszerzenia granic obszaru analizowanego, to za uchybienie uznał brak wyjaśnienia dlaczego obszar analizowany został rozszerzony na teren po drugiej stronie rzeki Brdy, aż po frontowe budynki przy ul. [...], a więc nawet poza granicę 100 m. Stwierdził przy tym, że o ile w części graficznej analizy obszar analizowany obejmuje jedynie część zapleczy działek przy ul. [...], to w części tekstowej analizy analizie poddano zabudowę aż po fronty działek przy ul[...], co przejawia się uwzględnieniem elewacji frontowych budynków przy ul. [...] przy wyznaczaniu parametru w postaci szerokości elewacji frontowej. W ocenie Sądu brak jest spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy w związku z czym nie sposób ocenić, w jakiej zwartej jednostce terenowej urbanistyczno-architektonicznej organ umieszcza planowaną inwestycję, w szczególności gdzie są granice dającej się wyodrębnić jednostki. Trudno przy tym przyjąć, że w zwartej zabudowie miejskiej, z wyraźnie zaznaczonymi obszarami zabudowy rozdzielonymi ciągami komunikacyjnymi w postaci ulicy czy rzeki uzasadnione jest rozszerzanie minimalnego obszaru analizowanego (tj. do 50 m) w sposób mechaniczny, poprzez przyjęcie sztywnej odległości 100 m pomiędzy granicą terenu planowanej inwestycji a granicą obszaru analizowanego. Sąd podzielił również zarzut naruszenia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie wyznaczania przez organ parametrów w postaci wskaźnika wielkości powierzchniowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Określenie parametru winno być zdaniem Sądu konkretne i stanowcze, wyrażone jedną wartością liczbową – "średnią". Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od średniej, ale dopuszczalne to jest tyko wówczas, jeżeli wynika z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W kontrolowanej sprawie w części tekstowej analizy średni wskaźnik został określony na 52 %, natomiast w decyzji zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono jako "min. 23 %, max 52 %." Organ nie określił zatem tego wskaźnika jedną, konkretną i stanowczą liczbą, zamiast tego dopuszczając przedział liczb. Ponadto przyjętą wartość minimalną 23 % w analizie uzasadniono jedynie w ten sposób, że jest to najmniejsza wartość z najbliższego otoczenia (z działki nr 54/7) – przy jednoczesnym twierdzeniu, że średni wskaźnik dla najbliższych działek wynosi 40 % i bez żadnego uzasadnienia, dlaczego nawiązanie do akurat tej a nie innej działki zapewni ład architektoniczny. Odnośnie określenia szerokości elewacji frontowej ortgan winien zdaniem Sądu ustalić w analizie średnią szerokość wskazanego parametru na obszarze analizowanym, a następnie wskazać w decyzji jedną konkretną wartość, tj. obliczoną średnią albo inną konkretną liczbę nie odbiegającą o 20 % od obliczonej średniej. Tymczasem został wskazany przedział dopuszczalnych wartości szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Dopuszczalne jest wskazanie także innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), ale nawet w takim przypadku owo wskazanie powinno dokonać się poprzez określenie konkretnej liczby. Także wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinno być wyrażone konkretną liczbą – a nie jak dokonał tego organ, poprzez wyznaczenie przedziału dopuszczalnych wartości (min. 7,0 m, max. 28,0m). Wyboru wartości 28,0 m dokonano "w celu wyeksponowania tego miejsca", jednakże z analizy nie wynika, że miejsce planowanej inwestycji jest w badanej jednostce urbanistyczno – architektonicznej z jakiegoś względu miejscem eksponowanym. Przy braku takiego uzasadnienia nie można zdaniem Sądu uznać, że "wyeksponowanie" jest właściwością tej części analizowanej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, która powinna mieć odbicie przy realizacji planowanej przez inwestora zabudowy. Nie można zatem stwierdzić, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku wynika z analizy. Podsumowując Sąd stwierdził, że dostrzeżone uchybienia przepisom rozporządzenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całość, bez wskazania podstawy prawnej takiego rozumowania, jak również bez odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wyjaśnień przedstawionych w tej kwestii przez SKO, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez: - przyjęcie, że wniosek inwestora wszczynający postępowanie nie czynił zadość wymogom przewidzianym w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., - błędną wykładnię § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającą na przyjęciu, że organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, - błędną wykładnię § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającą na przyjęciu, że organ I instancji błędnie wyznaczył parametry w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz, że określenie parametrów przedziałem liczb narusza § 5 i § 7 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Bydgoszczy podniósł, że w całości podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wniosek inwestora spełniał wymogi określone art. 52 ust. 2 w zw.z art.. 64 ust. 1 u.p.z.p. a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dysponował wszelkimi niezbędnymi informacjami, aby móc przeprowadzić analizę urbanistyczną. Odnosząc się do stanowiska Sądu o nieprecyzyjnym określeniu parametrów inwestycji skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jest to praktyka powszechna i niebudząca większych wątpliwości. Inwestor bowiem wskazuje jedynie przybliżone parametry, nie przesądzając jednak o tym jakie dokładnie będzie miał w przyszłości wybudowany obiekt. Taki sposób wskazywania parametrów zamierzonej inwestycji nie jest w ocenie kasatora sprzeczny z przepisami wskazywanymi przez Sąd. Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyjaśnił, że jego zapisy pozornie formalistyczne, pozwalają na dostosowywanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy, co ma na celu realizację jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Z a zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznał przyjęcie, że gdy granica obszaru analizowanego przecina teren działki, to przy dokonywaniu analizy bierze się pod uwagę wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na tej działce, a nie tylko te, które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie rozumienie kwestii wyznaczania obszaru analizowanego wpisuje się w zasadę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący organ podniósł, że dokonując analizy wskaźnika wielkości nowej zabudowy określił wartości średnie oraz ten wskaźnik, który nie musi być identyczny z wyliczoną średnią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego należało przejść do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutu naruszenia prawa procesowego postawionego w skardze kasacyjnej tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można uznać za usprawiedliwiony, ponieważ jej autor w żaden sposób nie wykazał istotność tego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Jakkolwiek rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd ten nie wskazał dlaczego przyjął, iż ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze dlatego, że taki pogląd Sądu nie był wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Po drugie zaś dlatego, że decyzja organu I instancji nie dotyczyła w istocie części działki nr [...] w obrębie [...] (choć w tym kierunku zmierzała modyfikacja wniosku inwestora z dnia 26 czerwca 2012 r.), a ustalała warunki zabudowy dla inwestycji "w granicach działki nr [...] w obrębie [...]". Na rozbieżność między treścią zmodyfikowanego wniosku, który jest wiążący dla organu, a treścią wydanej decyzji Sąd I instancji zwrócił zresztą uwagę. Podnieść w tym miejscu należy, że kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, które dopuszczają ustalenie warunków zabudowy także dla części działki. Z tego powodu, w toku wynikającego z oddalenia skargi kasacyjnej ponownego rozpoznawania skargi, organ administracji nie weźmie pod uwagę tych fragmentów części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, które przesądzają kategorycznie o ustaleniu warunków zabudowy wyłącznie co do całości działki. Te kwestie organ administracji zbada, ustali i oceni na gruncie ponownego rozpoznania sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. skład orzekający NSA nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, jakoby określenie we wniosku inwestora parametrów planowanej inwestycji w sposób ogólnikowy, co do wysokości - ilość kondygnacji do 8, czy szerokości elewacji frontowej max 53 uzasadniała "powszechna praktyka nie budząca większych wątpliwości". Z regulacji zawartej w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wynika bowiem, że inwestor składając do organu administracji wniosek winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. We wniosku należy zatem określić cechy planowanej zabudowy w taki sposób, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy, a ponadto by była możliwość ustalenia, czy w decyzji kończącej postepowanie organ orzekł zgodnie z intencją wnioskodawcy, co do kształtu inwestycji. Zupełnie oddzielną kwestią jest natomiast to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Nie można także tracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi instrumentu mającego kształtować ład przestrzenny i nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego taką funkcję pełni, gdyż jej rola sprowadza się do tego, by w braku planu określić wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, LEX nr 1151901 i z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833). Stąd treść tego wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego w nim rozstrzygnięcia. W jego trakcie, szczególnie w dokonanej w jego toku analizie urbanistycznej, należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, LEX nr 746393) i w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, LEX nr 1216331). W tym kontekście skarga kasacyjna nie podważa także stanowiska Sądu I instancji w zakresie wadliwego uzasadnienia przyjętych przez organ granic obszaru analizowanego. Kontrola Sądu I instancji w zakresie zgodności przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. została przeprowadzona właściwie. W szczególności prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na niespójność między częścią tekstową i graficzną analizy oraz zakwestionował sposób ustalenia obszaru analizowanego tj. rozszerzenie go na teren po drugiej stronie rzeki Brdy, aż po frontowe budynki przy ul. [...], poza granicę 100 m, przy jednoczesnym stwierdzeniu niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy. O ile bowiem w części graficznej analizy obszar analizowany obejmuje jedynie część zapleczy działek przy ul. [...], to w części tekstowej analizy analizie poddano zabudowę aż po fronty działek przy ul. [...], co przejawia się uwzględnieniem elewacji frontowych budynków przy ul. [...] przy wyznaczaniu parametru w postaci szerokości elewacji frontowej. Podkreślić należy, że organ w analizie, a przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy powinien zawsze wyjaśnić powody jakie zadecydowały o wyznaczeniu takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Powinien również wskazać w decyzji wszystkie dane umożliwiające weryfikację podanych informacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przekonuje, że przyjęcie sztywnej odległości 100 m między granicą terenu planowanej inwestycji, a granicą obszaru analizowanego miało na celu zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze, a nie było spowodowane poszukiwaniem takich funkcji, cech i parametrów, które mają uzasadnić lokalizację na tym terenie planowanej inwestycji. Norma § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (por. wyroki z dnia z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1492/11, Lex nr 1367298 i z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1839/10, Lex nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. W rozpatrywanej sprawie konieczność wnikliwego uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego była niezbędna z tego względu, że jak wynika z analizy obszar analizowany w odległości 50 m nie oddawał pełnego obrazu istniejącej zróżnicowanej zabudowy występującej przy ul. [...],[...] i [...] obejmując jedynie zaplecza budynków przy ul. [...]. Już powyższe uchybienia dotyczące załączników graficznych do analizy i decyzji i wyznaczonych granic obszaru analizowanego uprawniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy do uchylenia wydanych przez organy decyzji. Wątpliwości związane z przyjętymi przez organ granicami obszaru analizowanego w konsekwencji podważały wszystkie ustalenia analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe przesądza tym samym o niezasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do przepisów § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia. Ich ewentualne naruszenia przez Sąd I instancji pozostawałyby bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Należy jednak wskazać, że dostrzeżone przez Sąd wadliwości analizy w zakresie parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.