IV SA/Po 446/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia (...) r. nr (...) 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego E. N. kwotę (...) zł ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) r. Wójt Gminy R. (dalej: "Wójt") zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki na działce nr ewid. (...), położonej w K., gmina R. Do wniosku został załączony projekt decyzji. Postanowieniem z dnia (...) r. Starosta P. (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."), oraz art. 5 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", w skrócie: "u.o.g.r.l.") – odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że według zapisu w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka stanowi: grunty orne klasy IIIb o powierzchni 0,3000 ha i grunty orne klasy RIVa o powierzchni 0,0200 ha. Jak wynika z informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. powierzchnia matematyczna konturu RIII, obejmująca swym zasięgiem działkę nr (...) wynosi 0,9248 ha – w związku z tym wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. Działka nr (...) wraz z działkami sąsiednimi (m. in. nr (...), (...),(...) stanowią razem zwarty kompleks gruntów ornych RIII i stwierdzono znaczne przekroczenie powierzchni 0,5 ha. Działka nr (...) o powierzchni całkowitej 0,7000 ha, bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestora, zawiera grunty orne klasy RIIIb o powierzchni 0,5400 ha, a więc przy uwzględnieniu tylko tych dwóch działek (nr (...) i (...) powierzchnia gruntów ornych klasy RIIIb wynosi 0,8400 ha i znacznie przekracza ustawową powierzchnię 0,5 ha. Teren wskazany we wniosku nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Zgodnie z tym planem – zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. Nr XXVIII/103/92, z dnia (...)r., który stracił ważność z dniem 01 stycznia 2004 r. – przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze przeznaczonym jako rola. Zdaniem Starosty także, całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsce występowania zasięgi użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów. Zatem należy uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Tak więc jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy działki lub działek stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych tych klas – ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie organu I instancji uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stałoby w sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych określonymi w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na opisane postanowienie zażalenie wniósł E. N. Zdaniem strony skarżącej nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem Starosty, w szczególności zaś z jego interpretacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i twierdzeniem, że uzgodnienie nie może rozpatrywać tylko terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy lecz musi obejmować także działki sąsiednie. W ustawie nie występuje pojęcie "kompleks działek", wniosek dotyczy wyłącznie jednej działki i działka ta, będąca jego własnością, zawiera obszar gruntu klasy RIIIb w ilości nie przekraczającej kryterium obszarowego wg ustawy. Dodatkowo argumentował, że na trzech wymienionych przez Starostę działkach istnieje zabudowa jednorodzinna tj. na działkach nr (...),(...) i(...). Postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, że uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, z tym że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli grunty te położone są poza granicami administracyjnymi miasta i stanowią użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. SKO podzieliło stanowisko Starosty, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" należy interpretować jako cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Celem ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klas I-III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha. Takie obszary winny być wolne od zabudowy o nierolniczym charakterze. Zmiana przeznaczenia takich obszarów może nastąpić wyłącznie w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Wolą ustawodawcy było, by decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły terenów, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ważny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, a nie obszar faktycznej zabudowy. Fakt ograniczenia terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym do konkretnej działki nie przekraczającej powierzchni 0,5 ha nie oznacza więc, że teren ten nie podlega rygorom związanym z ochroną użytków rolnych, o ile wchodzi w skład zwartego obszaru takich użytków o powierzchni ponad 00, 5 ha. Taka wykładnia gramatyczna pozostaje więc w zgodzie z wykładnią celowościową przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te dążą do ograniczenia nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych ze względu na ich społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Niewątpliwie przepisy u.o.g.r.l. prowadzą do ograniczenia swobody planistycznej gminy oraz do ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości w korzystaniu z przysługujących mu praw – jednak wraz z innymi aktami prawnymi tworzą porządek planistyczny, który organ, podejmując decyzję, musi mieć na względzie. SKO powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 113/08. Na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył inwestor, E.N. Zdaniem strony skarżącej oba orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły rozumienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy działki ewidencyjnej nr (...) o powierzchni 0.3200 ha, która obejmuje użytki oznaczone jako grunty orne RIIIb (o.3000) i RIVa (0.0200 ha). Powierzchnia gruntu rolnego podlegająca ochronie wynosi zatem 0.3000 ha i nie przekracza kryterium obszarowego wynoszącego 0.5 ha. Ponadto podniósł, że błędnie przyjęto, iż obszar przyjęty przez oba organy jako zwarty obszar gruntów rolnych klasy RIII jest wolny od zabudowy. Z załączonej mapy i wydruku z systemu iGeoMap oraz danych PODGiK w P. wynika, że na działkach zawartych w tym obszarze istnieje zabudowa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przystępując do tak rozumianej kontroli należy stwierdzić, że jej przedmiotem jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych oraz trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki na działce nr ewid. 183 w miejscowości Krzyszkowo gmina Rokietnica. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Według art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Natomiast organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest – stosownie do art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. – starosta. Wymaga podkreślenia, że powyższe uzgodnienie należy odróżnić od zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W myśl tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Przy czym, stosownie do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wymogu uzyskania takiej zgody w konkretnym przypadku jest jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla wydania takiej decyzji niezbędne jest m.in., aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne ustalone przez organy administracji nie były pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że działka nr (...), na której zaplanowano zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, ma powierzchnię całkowitą mniejszą niż kryterium określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (tj. 0,5 ha). Natomiast osią sporu w niniejszej sprawie jest problem wykładni użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. terminu "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Należy podkreślić, że, że stanowisko zajęte w tym zakresie przez organy administracji obu instancji jest nie do pogodzenia ze stanowiskiem dominującym aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim obecnie w orzecznictwie NSA nie budzi już wątpliwości, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto od kilku już lat NSA w swych orzeczeniach dość konsekwentnie staje na stanowisku, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przywołane wyżej poglądy co do sposobu rozumienia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" oraz argumentację przytaczaną na ich poparcie. W szczególności na aprobatę zasługuje stwierdzenie, że wspomniane określenie łączy wyraźnie granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje, co do zasady, ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działki (działek) inwestora. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. Na tym tle wykładnię omawianego pojęcia przyjętą przez organy obu instancji należy uznać za wadliwą, bo naruszającą prawo materialne, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W konsekwencji, jako całkowicie gołosłowne należy ocenić twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie zwarty obszar gruntów klasy II i III projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza obszar 0,5 ha. Miałoby ono rację bytu tylko wówczas, gdyby w toku postępowania administracyjnego (głównego lub uzgodnieniowego) zostało wykazane, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykracza poza granice działki nr (...) – bo np. któryś z elementów tej inwestycji został zlokalizowany na innej działce (działkach), albo oddziałuje na tę działkę (działki) w taki sposób, że w praktyce uniemożliwia jej (ich) rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc że de facto prowadzi do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne). W tym zakresie organy administracji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdzając w uzasadnieniu swego postanowienia, że uzgodnienie przedkładanego projektu decyzji o warunkach zabudowy stawałoby w sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych, nie poczynił na tę okoliczność żadnych ustaleń faktycznych. W szczególności zaś nie wykazał, że zwarty obszar użytków rolnych wysokich klas, który w wyniku realizacji planowanej inwestycji zmieniłby przeznaczenie, rzeczywiście przekraczałby powierzchnię 0,5 ha. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, a także poprzedzającego je postanowienia Starosty (pkt 1 sentencji wyroku) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Za uchyleniem także postanowienia organu pierwszej instancji przemawiał dodatkowo fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – w kontekście ewentualnych działań inwestora in fraudem legis – ma, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wymaganego wpisu (100 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi, wytyczne i wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przyjętą wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające co do tego, czy oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamknie się w obszarze działki nr 183 należącej do skarżącego czy oddziaływanie to mogłoby uniemożliwić rolnicze wykorzystanie działek sąsiednich. W szczególności zbada, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie w praktyce wykraczać poza granice działki nr 183, np. w ten sposób, że któryś z jego elementów byłby zlokalizowany na innej działce, albo oddziaływałby na inną działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiłby jej wykorzystywanie zgodnie z przeznaczeniem. Następnie, w zależności od wyników tego postępowania, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Należy dodać w końcu, że z dniem 26 maja 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 503 z 2013r.), która zmieniła treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy. Obecna wersja tego przepisu nie zawiera ograniczenia obszarowego gruntów klas I-III, których przeznaczenie ma być zmienione.