IV SA/Po 449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. O.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. T. Ś. (dalej: "wnioskodawca" lub "strona"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wystąpił do Wójta Gminy R. (dalej: "Wójt"), o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia na wniosek B. O.-K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu do pielęgnacji zieleni na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ż. (dalej: "decyzja w.z."). Wnioskodawca zarzucił, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem: 1) art. 43 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że doręczanie pism w toku postępowania administracyjnego osobie współpracującej ze stroną będącą osobą fizyczną, a niebędącą jej domownikiem, sąsiadem ani dozorca domu odnosi skutek wobec strony; 2) art. 44 § 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w niestosowaniu w toku całego postępowania przewidzianej tym przepisem procedury doręczenia w sytuacji, gdy niemożliwym było doręczenie stronie pisma do rąk własnych, poprzez dorosłego domownika, sąsiada albo dozorcy domu; 3) art. 10 §1 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu w wyniku niedoręczania jemu w toku postępowania jakichkolwiek pism, w tym kończącej przedmiotowe postępowanie decyzji w.z. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w toku całego postępowania o ustalenie warunków zabudowy – w którym Wnioskodawca uczestniczył jako strona z racji bycia współwłaścicielem działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji – organ doręczał wszystkie adresowane do tej strony pisma K. K., który nie legitymuje się i nigdy nie legitymował pełnomocnictwem do odbioru korespondencji, nie jest także domownikiem, sąsiadem ani dozorcą domu, a jedynie osobą współpracującą z wnioskodawcą na podstawie umowy cywilnoprawnej. W tych okolicznościach doszło, zdaniem wnioskodawcy, do niezawinionego przezeń braku jego udziału w postępowaniu, skutkującego m.in. tym, że o wydaniu Decyzji w.z. dowiedział się on dopiero w dniu 23 czerwca 2010 r., kiedy to w Urzędzie Gminy jego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], Wójt – działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a. – postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją w.z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w procesie jej wydawania nie doszło do naruszenia prawa, albowiem wszelkie powiadomienia wysyłane były na adres strony za pośrednictwem Poczty Polskiej i doręczane osobie (K. K.), która – jak ustalił organ na podstawie oświadczenia Naczelnika Urzędu Pocztowego w R. – została słownie upoważniona przez T. Ś. przy okienku w Urzędzie Pocztowym do odbioru wszelkiej korespondencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Ś., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia: (1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania; (2) art. 149 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na niewydaniu w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających jego wydanie oraz (3) art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W uzasadnieniu odwołania powtórzono zasadniczo argumentację faktyczną i prawna zawartą we wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto wskazano, że żaden z przepisów powszechnie obowiązujących nie przewiduje możliwości udzielenia upoważnienia do odbioru pism. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO") uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta podkreślając, że odmowa wznowienia postępowania dopuszczalna jest tylko wówczas, jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bez wątpienia od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – pomimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania. Natomiast wyjaśnienie, czy zachodziły podstawy wznowienia postępowania, może mieć miejsce wyłącznie po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła B. O.-K. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (i) art. 107 § 3 oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia kontrolę decyzji SKO przez sąd administracyjny, a to poprzez rażącą lakoniczność uzasadnienia i ograniczenie jego treści do rekapitulacji toku postępowania i brzmienia przepisów ustawy bez koniecznego odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy (uzasadnienie subsumcji) i uzasadnienia motywów, i toku wywodu, jaki doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji; a także (ii) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy już z przyczyn natury prawnej, dokonując oceny przesłanek formalnych wniosku o wznowienie postępowania, należało uznać, iż w istocie wnioskodawca nie przedstawił opisu stanu faktycznego, który odpowiadałby opisowi jednej z przesłanek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja organu II instancji nie zapewnia skarżącej gwarantowanej kompetencji do zainicjowania merytorycznej kontroli decyzji przez sąd administracyjny, bowiem uzasadnienie decyzji w zakresie merytorycznym sprowadza się do jednego zdania. Tymczasem uzasadnienie powinno być realne i adekwatne, a nie pozorne. Podniesiono ponadto, iż do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Zdaniem skarżącej chodzi tu m.in. o sytuacje, gdy "powtórzenie" przesłanki kodeksowej jest irrelewantne względem opisanego we wniosku stanu faktycznego. W ocenie skarżącej taka właśnie okoliczność występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż opis podany we wniosku o wznowienie – zgodnie z którym k.p.a. ma konstruować bezwzględny zakaz "zastępowalności podmiotów" w zakresie czynności odbioru korespondencji pochodzącej od organu – nie stanowi o wystąpieniu (nie stanowi opisu) przesłanki "niezawinionego braku udziału strony". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zarzutów skargi i podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) tego aktu. W szczególności, w ocenie Sądu, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w skardze. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów Sąd stwierdza, iż nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby treść uzasadnienia decyzji SKO naruszała przepisy art. 107 § 3 oraz art. 8 art. 9 i art. 11 k.p.a., i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bo uniemożliwiającym sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu zastrzec, że Sąd, kierując się klasyczną regułą, iż argumenty się waży a nie liczy (argumenta non numeranda, sed ponderanda sunt), nie badał podniesionej w skardze okoliczności, w jakiej proporcji do całej objętości uzasadnienia decyzji SKO pozostaje zawarte w nim wyjaśnienie motywów, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia – czy zawiera się ono w jednym akapicie, w jednym zdaniu, czy w innym jeszcze objętościowo fragmencie tekstu. Sąd poprzestał na konstatacji, iż motywy te zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie jasny, tj. umożliwiający ich odczytanie i intersubiektywną weryfikację. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika mianowicie, że w ocenie SKO organ I instancji, dokonując ustaleń w zakresie prawidłowości doręczenia korespondencji stronie i opierając na tych ustaleniach decyzję o odmowie wznowienia postępowania, wyszedł poza granice wstępnego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w oparciu o art. 149 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie, czy rzeczywiście zachodzą wskazywane przez wnioskodawcę podstawy do wznowienia postępowania – a do tego w istocie zmierzały czynności organu I instancji polegające na badaniu prawidłowości doręczeń dokonywanych na rzecz strony, w tym kwestii udzielenia K. K. przez T. Ś. ustnego upoważnienia do odbioru korespondencji – może mieć miejsce wyłącznie po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Taki wniosek znajduje wprost oparcie w treści art. 149 § 2 k.p.a., a pośrednio także w regulacji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, iż stwierdzenie istnienia podstawy określonej w art. 145 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia decyzji dotychczasowej, co oznacza, że podlega rozważeniu dopiero na etapie po wznowieniu postępowania. Natomiast wstępne postępowanie wyjaśniające, prowadzone przed podjęciem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, powinno – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zasadniczo ograniczać do zbadania, czy wniosek o wznowienie: (a) pochodzi od osoby mającej (mogącej mieć) przymiot strony, (b) został złożony z zachowaniem ustawowego terminu (art. 148 k.p.a.) oraz (c) zawiera wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (zob. wyrok NSA z dnia 07.01.2009 r., II OSK 1747/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: "CBOSA"). W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu jest niedopuszczalna, a ewentualny negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie stanowi przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Innymi słowy, organ nie może dokonać oceny przyczyn wznowienia na wstępnym etapie postępowania przesądzając, że złożony wniosek nie może prowadzić do wznowienia postępowania (zob. np.: wyrok NSA z dnia 20.06. 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; wyrok NSA z dnia 01.09.2000 r., III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.05.2010 r., II SA/Sz 246/10, CBOSA). Badanie przyczyn wznowienia postępowania nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a.; w fazie tej nie można ustalić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, chyba że przesłanka wznowienia postępowania jest oczywista (zob. wyrok NSA z dnia 20.01.2009 r., I OSK 1711/07, CBOSA). W najnowszym orzecznictwie spotkać można pogląd jeszcze dalej idący, iż skoro wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek, to zasadne jest mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (tak wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., II OSK 965/09, CBOSA). Sąd w składzie obecnym przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zawierał wszystkie wymagane elementy, tj. wskazywał na posiadanie przez wnioskodawcę statusu strony postępowania, uzasadniał dochowanie jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku oraz powoływał ustawową podstawę wznowienia postępowania (w postaci niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarazem wnioskodawca uzasadnił, w czym konkretnie (tj. w jakich okolicznościach faktycznych sprawy) upatruje ziszczenia się tej przesłanki – mianowicie w nieposiadaniu przez K. K. kompetencji (w szczególności upoważnienia) do odbioru korespondencji kierowanej do strony. W ten sposób, w ocenie Sądu, wnioskodawca wywiązał się z obowiązku wskazania we wniosku ustawowej podstawy wznowienia postępowania. W tym kontekście nietrafny, a wręcz niezrozumiały, jest zarzut skargi, iż przedmiotowy wniosek w istocie nie zawierał opisu stanu faktycznego, który można kwalifikować jako kodeksową przesłankę wznowienia. Inna sprawa, czy wskazana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia rzeczywiście istnieje, a więc czy strona zasadnie kwestionuje prawidłowość doręczeń kierowanej do niej przez organ korespondencji. Jednakże, zgodnie z wcześniej poczynionymi uwagami, badanie tej kwestii jest możliwe dopiero po uprzednim wznowieniu postępowania, a nie jak uczynił, to organ I instancji, już na etapie postępowania wstępnego. W konsekwencji decyzja Wójta była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co też organ odwoławczy trafnie uczynił. W związku z powyższym należy stwierdzić, że również drugi z zarzutów skargi – naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. – okazał się chybiony. Uchylenie decyzji Wójta było tym bardziej uzasadnione, iż organ ten, wbrew obciążającemu go na tym etapie postępowania obowiązkowi kontroli dochowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawcy w tym przedmiocie, a w każdym razie bezpodstawnie kwestię tę w uzasadnieniu swej decyzji pominął. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.