IV SA/Po 454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi R. D. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia[...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt. 1 oraz § 9 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 6MN, 7MN oraz 11 MN, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie 1 3. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz R. D. Sp. z o.o.kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] września 2011 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. w rejonie ulic: [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka R. D. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie interesu prawnego, które powstało w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż skarżąca jest właścicielem działek budowlanych o nr ewidencyjnym [...] położonych w K., objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w K. z dnia [...]marca 1998 r, zmienionym w dniu [...] czerwca 2002 r. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowe działki nabyła jako położone na terenie przeznaczonym na działalność gospodarczą o szczególnym nasyceniu zielenią z prawem zabudowy mieszkaniowej (symbol 19 AGM.Z i 20 AGM.Z). Zgodnie z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynkiem mieszkalnym jest zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i budynek mieszkalny wielorodzinny. Skarżący nabył w/w działki budowlane oznaczone symbolami AGM.Z w celu zrealizowania inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzje Starosty P., odpowiednio nr [...] z dnia [...] 2011 r., zatwierdzają projekt budowlany przedstawiony przez skarżącą i udzielają pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Strona podniosła, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na przedmiotowym terenie jedynie zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wolnostojącą oraz bliźniaczą wraz z terenami dróg wewnętrznych i infrastrukturą techniczną. Wynika z tego, iż zniesiona została możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz obiektów związanych z działalnością gospodarczą. To z kolei powoduje, iż z taką koncepcją właściciel przedmiotowych działek zgodzić się nie może, albowiem spowoduje to obniżenie wartości jego nieruchomości i powstanie szkody. Strona wskazała, iż na podstawie w/w decyzji (pozwoleń na budowę), w związku z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego terenu na przedmiotowych działkach powstać może powierzchnia użytkowo - mieszkalna o łącznej wielkości 10.000 m2. Z takim zamiarem działki te zostały nabyte. Według uchwalonych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z brakiem możliwości zabudowy wielorodzinnej, całkowita powierzchnia użytkowo - mieszkalna wyniesie maksymalnie 5.000 m2. Różnica w możliwości zagospodarowania powierzchni wynosi więc aż 5.000 m2. Całość nieruchomości gruntowej deweloper nabył za 14.000.000 zł, z założeniem określonego planu inwestycyjnego tj. budowy budynków wielorodzinnych. W związku z tym, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego zakłada powierzchnię o 5.000 m2 mniejszą od dotychczas zakładanej i dozwolonej, łączne obniżenie wartości prowadzonej przez skarżącego inwestycji wyniesie około 3.000.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż skarżący nie spełnił obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego wzywającego, wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wyjaśnił, iż skarżący załączył co prawda wezwanie do usunięcia naruszeń, ale jest to wezwanie złożone przez M. B., który nie wykazał legitymacji do wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń, ani upoważnienia do działania w imieniu R. d. Sp. z o.o. Osoba M. B. podana jako strona wzywająca do usunięcia naruszeń nie jest tożsama z R. D. Sp. z o.o. będącego skarżącym w niniejszym postępowaniu. Ponadto organ zauważył, iż strona nie wykazała interesu prawnego. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, a skarżący nie wykazał naruszenia swoich uprawnień wynikającego z prawa materialnego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84 oraz z dnia 16 września 2008 r. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121), który dwukrotnie zajmował się sprawą legitymacji skargowej, podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zgodnie z powyższym, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W tym przypadku nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. Z ostrożności procesowej organ zauważył, iż aktualnie działki nr 3[...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi K. w rejonie ulic: [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Komornikach, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 1998 r. Nr [...], poz. [...]), ww. działki przeznaczone były pod tereny działalności gospodarczej o szczególnym nasyceniu zielenią z prawem zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 45 pkt 3 ww. uchwały były to tereny działalności gospodarczej z przynależnymi budynkami mieszkalnymi, czyli zgodnie z § 2 pkt 7 ww. uchwały funkcja mieszkaniowa nie mogła występować jako funkcja podstawowa terenu, tzn. wykluczone było tworzenie zespołu budynków mieszkalnych na tym terenie. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Komornikach nie dopuszczał, realizacji na jego obszarze zespołów zabudowy mieszkaniowej. Jednakże ustalenia odnośnie parametrów projektowanej zabudowy były mało szczegółowe, co doprowadziło do interpretacji przez Starostę P. ustaleń tegoż planu niezgodnej z interpretacją tut. urzędu i z intencjami Rady Gminy ten plan uchwalającej. W efekcie takich działań, na terenach, na których dominującą funkcją zgodnie z intencją planu, miała być działalność gospodarcza, zaczęła powstawać chaotyczna i zwarta zabudowa mieszkaniowa. W związku z powyższym, w celu wprowadzenia ładu przestrzennego, w nowo uchwalonym planie oddzielono tereny przeznaczone pod działalność gospodarczą i zabudowę mieszkaniową, oraz zgodnie z prowadzoną przez gminę polityką przestrzenną wykluczono możliwość lokalizowania na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z prezentowanym przez gminę od początku stanowiskiem nowy plan nie odebrał inwestorom możliwości lokalizowania zabudowy wielorodzinnej, ponieważ poprzedni plan również takiego typu zabudowy nie dopuszczał. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. strona wskazała, iż składającym wezwanie do usunięcia naruszeń oraz skargę jest spółka R. d., reprezentowana przez Prezesa Zarządu jednoosobowego – M. B.. Wynika to bezpośrednio z pełnomocnictwa udzielonego przez Mocodawcę, iż działa on jako organ spółki, a nie jako osoba fizyczna. Tym samym, wykazana została legitymacja do wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń, a w jego następstwie także i skargi. Skarżąca podniosła ponadto, iż wykazała interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem korzystanie z nieruchomości nabytych przez Spółkę w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się istotnie ograniczone w wyniku uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie właściciela w korzystaniu z przynależnego mu prawa własności i narażenie go na znaczną szkodę są wyrazem interesu prawnego skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszeń oraz skargi. Na rozprawie w dniu [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wskazał, że interes w zaskarżeniu uchwały skarżącej jest oczywisty, ponieważ skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze planu, a ponadto powyższe nieruchomości nabyła pod budownictwo wielorodzinne. Pełnomocnik zarzucił ponadto naruszenie art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu zagospodarowania przestrzennym oraz wyjaśnił, że co do działek skarżącej wydano już ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę budynków wielorodzinnych. Pełnomocnik oświadczył również, iż na działce [...] są realizowane budynki wielorodzinne, jest stan surowy zamknięty. Pełnomocnik organu wskazał, że nic nam nie wiadomo aby na terenie objętym planem były budowane jakiekolwiek budynki wielorodzinne. Na działce, którą wskazał skarżący są realizowane budynki jednorodzinne dwulokalowe. Ponadto pełnomocnik organu oświadczył, że zmiany umiejscowienia terenów infrastruktury elektroenergetycznej technicznej oznaczonych symbolem E uległy zmianie w stosunku do projektu planu ze względu na uwagi E. O. Sp. z. o. o w P.. Pełnomocnik dodał także, że decyzje o pozwoleniu na budowę, na które powołuje się strona skarżąca zostały wydane już po złożeniu do publicznego wglądu nowego planu, ale zostały wydane w oparciu o stary plan. Ponadto pełnomocnik dołączył do akt decyzję Starosty P., który odmówił zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w oparciu o stary plan. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż wskazana wyżej decyzja Starosty P.nie dotyczy działek znajdujących się w obszarze objętych zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd nie podziela poglądu organu, iż nie wyczerpano trybu zaskarżenia. Skarżąca przed wniesieniem skargi wystosował do organu stosowne wezwanie, a następnie złożył skargę w przypisanym do tego terminie. W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew wywodom organu wezwanie do usunięcia interesu prawnego zostało wystosowane przez spółkę, która jest skarżącą w niniejszej sprawie. Po pierwsze wskazać należy, iż jako wnoszący wezwanie został wskazany M. B. ale jako pełniący funkcję prezesa zarządu. Ponadto treść samego wezwania wskazuje, iż jest ono wystosowane w imieniu spółki. Również wbrew ocenie organu zaskarżona uchwała narusza interes prawnego skarżącej, co daje jej legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ponadto w wyroku z dnia z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego. W warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżąca w świetle powyższego miała legitymacje procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowe działki bez wątpienia znajdują się na obszarze objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż wprowadzenie ograniczeń co do możliwej wielkości zabudowy narusza interes prawny skarżącej wynikający m.in. przysługującego mu prawa własności. W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, to Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) uzyskuje opinie o projekcie planu: a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, c) (11) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, d) (12) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji; 7) uzgadnia projekt planu z: a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej; 8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; 10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. W ocenie Sądu wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy ogłosił w prasie lokalnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w terminie od [...]czerwca 2010 r. do dnia [...]lipca 2010 r. Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody W., Zarządu Województwa W., Zarządu Powiatu P., Powiatowego Konserwatora Zabytków, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Wojewódzkiej Komendy Policji, W. Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., Okręgowego Urzędu Górnictwa, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, P. S.E. Z. Sp. z o.o., E. O. Sp. z o. o. w P. Zakładu Usług Komunalnych, P. Związku Spółek Wodnych, W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., W toku postępowania wnioski złożył P. Związek Spółek Wodnych, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, P. S.i E. E. – Z. S.A., Szefostwo Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, E. O. Sp z. o. o w P. Urząd Marszałkowski Województwa W. oraz Wojewódzki Sztab Wojskowy. Wnioski te zostały – stosownie do art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoznane, a wnioski organów i instytucji uwzględnione. Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko oraz projekt planu miejscowego, skierowany następnie do zaopiniowania i uzgodnienia (k. 171-221 akt administracyjnych). Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraziła gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna. Opinię pozytywną uzyskano również od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. , P. S. E. –Z. S.A.. Negatywną opinię wyraziła E. O. Sp. z o. o. wskazując, iż pozytywne uzgodnienie nastąpi pod warunkiem wyznaczenia kolejnego miejsca pod stację transformatorową w miejscu zlokalizowanym możliwie blisko skrzyżowania ul. P. i N.. Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą W., Zarządem Województwa W., Zarządem Powiatu P., Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, N. Oddziałem Straży Granicznej, Służbą Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Komendą Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto przyjęto za uzgodniony projekt planu w związku z brakiem odpowiedzi w terminie 21 dni od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz W. Wojewódzki Konserwator Zabytków zgłosili uwagi. Zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze podczas opracowywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (oświadczenie Wójta k. 280 akt). Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu do projektu planu miejscowego wprowadzono zmiany wynikające z opinii i uzgodnień. Stosownie do art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień [...] lipca 2011 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu o godz. 16.30. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia [...] lipca 2011 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie ([...] [...] czerwca 2011 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu. W dniu [...]lipca 2011 r. odbywała się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego, w której brał udział M. B., prezes zarządu skarżącej spółki. Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. B., których organ nie uwzględnił. W dniu [...] września 2011 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. w rejonie ulic: [...] stwierdzając jednocześnie w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Zatem za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282). Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1468/08, Lez nr 490933) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności". Podsumowując stwierdzić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości, zatem w przypadku każdego rozstrzygnięcia określonego w planie gmina ma obowiązek wykazania, iż w takim kształcie jak je przyjęła było ono konieczne, celowe i słuszne i to niezależnie od wnoszonych przez strony uwag w trybie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obrona słuszności i poprawności przyjętych rozwiązań planistycznych zawsze obciąża gminę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ uchwalając niniejszy plan w zakresie działek skarżącego nie uzasadnił w sposób wystarczający czym podyktowana jest konieczność wprowadzenia ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowym terenie. Odpowiedzi na powyższe nie daje również uzasadnienie nadesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę, w której organ skoncentrował się na wymogach formalnych skargi, w żadnym stopniu nie odnosząc się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004). Z przedłożonego przez organ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Działki stanowiące własność skarżącego w studium znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem "O" tzn. w obszarze terenów osiedleńczych mieszanych. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. ustalono następujące zasady parametry zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania terenów: - na terenach zabudowy osiedleńczej mieszanej można sytuować: budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000m2, obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne nieuciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne; - w ramach zabudowy mieszkaniowej na terenach osiedleńczych na terenie gminy Komorniki można lokalizować budynki jedno - i wielorodzinne. Ponadto w studium określono, iż rodzaj zabudowy na danym terenie oraz parametry zabudowy na danym terenie oraz parametry zabudowy należy określać każdorazowo w miejscowych planach, harmonijnie nawiązując do ukształtowania terenu, do zabudowy istniejącej na terenie objętym planem, zabudowy w bezpośrednim otoczeniu tych terenów oraz odpowiednio do potrzeb określających celowość opracowania miejscowego planu. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. na działkach stanowiących własność skarżącego dopuszcza możliwość lokalizowania zabudowy wielorodzinnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż wprowadzenie nakazu lokalizowania zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowym terenie nie oznacza niezgodności ze studium, które dopuszcza lokalizowanie zabudowy jedno- jak i wielorodzinnej. Jednakże wskazać należy, iż organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien wskazać jakie cele przemawiały za ograniczeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż z działkami skarżącego bezpośrednio sąsiadują tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem U/MW czyli terenem zabudowy usługowej oraz wielomieszkaniowej. Również w odniesieniu do powyższego wskazać należy, iż organ w żadnym stopniu w uzasadnieniu do uchwały czy w odpowiedzi na skargę nie wskazał dlaczego na jednej działce dopuszcza zabudowę wielorodzinną podczas gdy na działce bezpośrednio graniczącej z tą pierwszą wprowadza zakaz lokalizowania takiej zabudowy, zwłaszcza w kontekście tego, że do działek skarżącej również przylegają tereny o charakterze usługowym. Jak wskazano już wyżej w każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ponadto zwrócić należy uwagę, że jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz oświadczeń złożonych na rozprawie, na przedmiotowym terenie jest już realizowana zabudowa wielorodzinna. Z uwagi na fakt, że Sąd nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi powyższą okoliczność, a pełnomocnik organu powyższemu twierdzeniu strony skarżącej zaprzeczył, to w tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z powyższego wynika, iż wprowadzenie w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu nie stoi na przeszkodzie w dotychczasowym użytkowaniu tego terenu, a dopiero przy zmianie sposobu użytkowania terenu ustalenia miejscowego planu stają się wiążące. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej Ppsa) ,orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Ppsa Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że Uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.