IV SA/Po 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza na rzecz adwokata E. K. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie (...) (...) zł podwyższone o kwotę (...) (...) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej GOPS) na podstawie uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oraz art. 2 pkt 3 i 10, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 25, art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 1/09/7 ze zm) zobowiązał W.W. zam. K. Kol. [...] do zwrotu należności w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami (naliczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty tj. 20 listopada 2009 r., które wynoszą [...], łącznie [...] zł. Dnia 30 października 2009 r. W.W. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. pismo zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z powołaniem się na decyzję nr [...]. W piśmie tym Odwołujący wyraził swoje niezadowolenie z pracy urzędników GOPS w M., wskazując na swoją trudną sytuację życiową. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w M. poinformował W.W., że Jego odwołanie nie spełnia wymogów merytorycznych, przesyłając jednocześnie druk zawierający informację, jakie dane takie odwołanie winno mieścić. Organ wskazał również, iż uzasadnienie odwołania musi spełniać określone kryteria, poprzez skonkretyzowanie czy Odwołujący z decyzją nie zgadza się w całości, czy też w części. Nadto pouczono Odwołującego, iż treść uzasadnienia winna wynikać z konkretnych danych zawartych w decyzji. Na koniec powyższych wywodów organ poinformował Odwołującego, i że ze względu na powyższe, pismo z dnia 30 października 2009 r. nie może być traktowane jako odwołanie(vide pisma W.W. z prezentatą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2009 roku w aktach sądowych). W dniu 12 listopada 2009 r. W.W. ponownie wniósł odwołanie od decyzji z [...] października 2009 r. wskazując na niekompetencje organów przy jej wydawaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO bądź Kolegium) działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło, że odwołanie W.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta M. przez Kierownika GOPS w M. w dniu [...] października 2009 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 129 § 2 kpa.. W związku z tym odwołanie to pozostawia się bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji z [...] października 2009 r. W.W.i został pouczony o prawie wniesienia odwołania do SKO w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzja z [...] października 2009 r. została doręczona Odwołującemu w dniu 28 października 2009 r. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania upłynął więc w dniu 11 listopada 2009 r. o północy. Natomiast odwołanie złożone zostało przez W.W. bezpośrednio w Urzędzie Gminy M. w dniu 12 listopada 2009 r., a zatem w dacie przypadającej już po upływie terminu do jego wniesienia. W odwołaniu nie zawarto nawet dorozumianego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. W związku z tym nie było dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie odwołania przez Kolegium. W skardze na decyzję z [...] grudnia 2009 r. W.W. podniósł, że odwołanie od decyzji z [...] października 2009 r. wniósł w dniu 30 października 2009 r. za pośrednictwem GOPS w M.. W dniu 10 listopada 2009 r. otrzymał z GOPS w M. dwa pisma z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i nr [...] zawierające pouczenie, kwestionujące Jego odwołania z dnia 28 i 30 października 2009 r. oraz nakazujące sporządzić je według załączonego wzoru. Niezwłocznie 12 listopada 2009 r. (a nie 11 listopada 2009.r., ponieważ był to dzień wolny od pracy – Święto Niepodległości) Skarżący wniósł ponownie odwołanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2002 r.. nr 153, poz. 1269, dalej: usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2009 r. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego odwołania. Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Na wstępie niniejszych rozważań, zważyć należy, że w art. 15 kpa wyrażono konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda, bowiem indywidualnie rozpoznawana i rozstrzygana decyzja organu I instancji podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Termin wniesienia odwołania został zaś określony w art. 129 § 2 kpa, który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W art. 134 kpa wskazano zaś dwie możliwe formy zakończenia tegoż postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja z [...] października 2009 r. została doręczona Skarżącemu w dniu 28 października 2009 r. Zatem, termin do wniesienia odwołania upływał dnia 12 listopada 2009 r. a nie 11 listopada 2009 r. jak stwierdziło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 kpa, który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Skoro koniec terminu do wniesienia odwołania przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy – 11 listopada Święto Niepodległości – to ostatnim dniem terminu był 12 listopada 2009 r. Pismo stanowiące odwołanie od decyzji z [...] października 2009 ( gdyby nawet nie przyjąć, że skarżący składał odwołania wcześniej) wpłynęło do organu pierwszej instancji 30 października 2009 r. , a więc w terminie. Kodeks postępowania administracyjnego dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak, aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. W myśl art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest to, zatem środek prawny sformalizowany. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (post. NSA z dnia 17.02.2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, wyrok NSA z 23.06.2006 r., sygn akt I OSK 999/05). Każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania jej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 26.06.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 1/08, wyrok WSA w Gdańsku z 31.05.2007 r. sygn. II SA/Gd 121/07). Zatem kierując się treścią pisma z dnia 30 października 2009 r., zawierającą przejaw niezadowolenia z powodu wydania decyzji przez organ I instancji oraz datą jego wniesienia można było przyjąć, iż jest ono odwołaniem od decyzji z [...] października 2009 r. Pismo to winno być przyjęte przez organ I instancji i przekazane organowi II instancji zgodnie z dyspozycją art. 133 kpa wraz z aktami sprawy do rozpoznania. Tym czasem w załączonych aktach administracyjnych dotyczących postępowania przed Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej jak i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kaliszu brakowało dokumentów, które przedłożył do postępowania sądowego W.W z prezentatą GOPS-u w M. tzn Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 28 października 2009 roku oraz z 30 października 2010 roku oraz informacji GOPS-u w M. z dnia [...] listopada 2010 roku o brakach merytorycznych odwołania W.W.. Świadczy to, że organ administracyjny przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zdekompletowane akta z postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ I instancji niezasadnie poinformował stronę o tym, iż pismo z dnia 30 października 2009 r. nie może być traktowane jako odwołanie. Zgodzić się należy, iż żądania zawarte w pismach Skarżącego były zredagowane niezręcznie i niezrozumiale. Jednakże GOPS znając sytuację zdrowotną Skarżącego oraz mając świadomość faktu, iż Skarżący choruje na zaburzenia natury psychicznej winien mieć to na uwadze. Abstrahując od powyższego, skoro, organ przyjął, iż pismo z dnia 30 października 2009 r. nie odpowiada wymogom kpa, to tym samym na podstawie art. 64 § 2 kpa winien wezwać stronę do usunięcia wskazanych braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków w tym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W konkluzji dopiero nie uczynienie zadość wyżej wymienionemu obowiązkowi skutkować winno pozostawieniem podania bez rozpoznania. Poza wskazaną powyżej argumentacją wskazać należy, iż pismo organu I instancji z dnia 04 listopada 2009 r. doręczone zostało Skarżącemu dnia 10 listopada 2009 roku. Skarżący, mimo braku wezwania go do uzupełnienia braków w zakreślonym terminie, wniósł poprawione odwołanie odpowiadające "wzorcowi" przedstawionemu przez organ I instancji - dnia 12 listopada 2009 r. W niniejszej sprawie istotna jest też sądowa ocena postępowania organu II instancji w jego całokształcie. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania), a także 107 par. 3 kpa, normującego składniki struktury decyzji administracyjnej oraz treść uzasadnienia. Zwłaszcza w nawiązaniu do art. 7, 8 i 11 oraz 107 par. 3 kpa, podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 kpa organ ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i 9 kpa organ ma, bowiem obowiązek czuwania nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielać stronie niezbędnych wskazówek, wyjaśnień dotyczących w szczególności dopuszczalności wniesienia odwołania. Organ II instancji niezasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie poddając należytej analizie pisma skarżącego z dnia 30 października 2009 roku, jak również pisma organu I instancji z dnia 04 listopada 2009 roku - w szczególności w zakresie błędnego pouczenia Skarżącego odnośnie wymagań formalnych odwołania oraz braku wezwania do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie zauważył także, że pomimo braku wezwania Skarżącego do uzupełnienia braków odwołania, uzupełnił on powyższe braki w terminie 3 dni od daty doręczenia mu pisma z dnia [...] listopada 2009 r., dochowując tym samym terminu wskazanego w treści art. 64 § 2 kpa, mimo iż ten nigdy nie został na niego przez organ I instancji nałożony. W rozpoznawanym przypadku Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, albowiem pierwsze pismo Skarżącego było w istocie odwołaniem. W konstatacji Sąd stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej. Jednocześnie za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty skargi, skoro organ odwoławczy nie badał sprawy merytorycznie. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 153/02/1270 ze zm.) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym wysokość kosztów zastępstwa adwokackiego określono w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 podpunkt c w zw. z § 2 ust. 1 rozp. Min. Spraw. Z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 z 2002) przyjmując, że przedmiotem sprawy ze skargi W.W. nie jest należność pieniężna. MZ