IV SA/Po 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi Społecznego Komitetu Obrony M. S. w K. W.. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie referendum powiatowego oddala skargę W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Powiatu K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż Komisja - powołana Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] stycznia 2012 r. - stwierdziła, że wniosek posiada następujące uchybienia: 1. Pełnomocnik inicjatora referendum nie przedstawił pełnomocnictwa do działania w imieniu grupy obywateli. 2. Nie dopełniono wymogu art. 13 ust 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) o referendum lokalnym o podaniu na koszt inicjatora, do wiadomości mieszkańców Powiatu K. przedmiotu zamierzonego referendum w prasie codziennej ogólnodostępnej. 3. Pytanie referendalne zgłoszone we wniosku jest niezgodne z ustawą o samorządzie powiatowym i nie jest pytaniem rozstrzygającym. Uzasadniając brak stosownego pełnomocnictwa Rada wskazała, że w dniu [...] lutego 2012 r. pełnomocnik Komitetu dostarczyła pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich członków Komitetu. Pełnomocnictwo datowane jest na dzień [...] stycznia 2012 r. i zostało udzielone do reprezentowania Komitetu przed Komisją Rady Powiatu. W dniu [...] lutego 2012 r. J. C. dostarczyła kolejne pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich członków Społecznego Komitetu Obrony M. S. w K. W.. Organ stwierdził, że przekazany dokument nie spełnia wymogów przewidzianych dla pełnomocnictwa. W złożonym piśmie wskazuje się, że pełnomocnikiem Komitetu wybrano J. C.. Natomiast z treści pisma nie wynika, że udzielono pełnomocnictwa do działania w imieniu grupy obywateli. Dokument nie został opatrzony datą. Dalej wskazano, że nie został spełniony wymóg podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum. Organ zwrócił uwagę, iż ta informacja ma charakter zarówno formalny, jak i materialny. W wymiarze formalnym stanowi on jeden z wymaganych ustawowo etapów procedury referendalnej. Niedopełnienie tegoż wymogu świadczy o niedopełnieniu jednego z ustawowo wymaganych etapów wspomnianej procedury. Wymóg art. 13 ust 1 ma również charakter materialny. Wymóg podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu referendum zanim będą zbierane podpisy osób popierających przeprowadzenie referendum, a więc instytucje kosztowną dla jednostki samorządu terytorialnego, w której takie referendum ma się odbyć, ma stanowić gwarancję, że mieszkańcy będą mieli czas do namysłu, czy złożyć swój podpis na kartach z podpisami osób popierających referendum, a więc poprzeć określoną inicjatywę referendalną. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż zaniechanie dopełnienia obowiązku podania do wiadomości mieszkańców Powiatu K. przedmiotu referendum przez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej na terenie powiatu jest naruszeniem istotnym procedury referendalnej stanowiącym przeszkodę dla dalszych czynności w tej procedurze. Zaniechanie to prowadzi do sytuacji, w której mieszkańcom Powiatu K. odebrało ono możliwość przemyślenia, przed złożeniem podpisów na kartach, czy inicjatywa przeprowadzenia referendum jest godna poparcia. Ponadto wskazano, że zgłoszone we wniosku pytanie jest niezgodne z ustawą o samorządzie powiatowym i nie jest pytaniem rozstrzygającym. Pytanie przedstawione w złożonym wniosku o przeprowadzenie referendum brzmi: "[...]" Treść art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że " Mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu". W świetle powyższego przepisu mieszkańcy powiatu mają prawo podejmować rozstrzygnięcia bezpośrednio, a więc bez pośrednictwa organów powiatu. Pytanie referendalne zostało sformułowane w sposób niezgodny z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Żaden przepis nie upoważnia mieszkańców powiatu do decydowania o tym, jakie rozstrzygnięcia mają podejmować wyłonione przez nich organy. Powołany wyżej przepis art. 8 ust. 1 upoważnia natomiast mieszkańców powiatu do tego, by sami rozstrzygali o sprawach należących do powiatu, pod warunkiem, że sprawy te nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości któregoś z organów powiatu. Skargę na powyższą uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Społeczny Komitet Obrony M. S. w K. zarzucając jej naruszenie art. 12. ust. 1, art. 13. ust. 1,2, art. 14 ust. 1, 2, 3, 4, art. 15 ust. 1 , 2 art. 18 ustawy o referendum lokalnym, albowiem wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymogi formalne do podjęcia przez Radę Powiatu K. uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie zamknięcia działalności pododdziału opieki średnioterminowej w K.W.. z dniem [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pełnomocnikiem Społecznego Komitetu Obrony M. S. w K. W.. ustanowiono J. C. podejmując przez założycieli tego komitetu stosowną uchwałę podpisaną przez wszystkich 16 członków tego komitetu założycielskiego. Dalej strona podniosła, iż w gazetach ukazujących się na terenie Powiatu K.: Gazecie K., Informacjach K., G. W. podawano wielokrotnie cele powołanego Społecznego Komitetu Obrony M. S. w K. W.. podając w tych gazetach treść pytania referendalnego. Ponadto podniesiono, że skarżący Społeczny Komitet zebrał wystarczającą liczbę podpisów mieszkańców Powiatu K. w liczbie [...]wystarczającą do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Społecznego Komitetu z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1491/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie przewidzianym dla tej czynności. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. strona skarżąca po przedstawieniu kolejno wydarzeń związanych z niniejszą sprawą wskazała m.in., że pełnomocnik Społecznego Komitetu skutecznie prawnie złożyła wniosek o przeprowadzenie referendum. W piśmie tym wskazano również, że Komisja opiniująca wniosek w przypadku uznania go za niekompletny zobowiązana była obligatoryjnie zwrócić ten wniosek wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady powiatu o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum są obecnie uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88,poz. 985 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. W przedmiotowej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum pochodził od mieszkańców i dotyczył spraw innych niż odwołanie organu stanowiącego. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie powyższy wymóg został spełniony. Z akt sprawy wynika, iż grupa 16 obywateli powołała Komitet, który miał wystąpić z wnioskiem o rozpisanie referendum lokalnego. Na pełnomocnika Komitetu wybrano J. C.. Organ uzasadniając odrzucenie wniosku wskazał m.in., że pełnomocnik nie dostarczył prawidłowego pełnomocnictwa do działania w imieniu grupy obywateli. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo następującej treści: "Podczas spotkania założycielskiego w dniu [...]listopada 2011 roku powołano "Społeczny Komitet Obrony w K. W.", który wystąpi z wnioskiem do Przewodniczącego Zarządu Rady Powiatu K. o rozpisanie referendum w sprawie wstrzymania likwidacji oddziału średnioterminowego w szpitalu w K. W.. Na pełnomocnika Komitetu wybrano Panią J. C.". Pod niniejszym pełnomocnictwem podpisało się 15 osób wskazanych z imienia i nazwiska wraz z podaniem adresu zamieszkania i numeru PESEL. Wprawdzie niniejsze pełnomocnictwo nie przybrało postaci pełnomocnictwa powszechnie stosowanego przez profesjonalnych pełnomocników, to jednakże nie można uznać, że nie jest ono prawidłowe i nie pozwala na ustalenia kogo i w jakiej sprawie ma reprezentować J. C.. Fakt nazwania w pełnomocnictwie grupy obywateli, podpisującej się pod pełnomocnictwem, Komitetem nie oznacza, że jest to faktycznie pełnomocnictwo do działania w imieniu grupy mieszkańców. W pełnomocnictwie określono również jego zakres jakim jest wystąpienie z inicjatywą o rozpisanie referendum. W ocenie Sądu również brak daty na pełnomocnictwie nie powoduje nieskuteczności udzielonego pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, iż od samego początku postępowania J. C. na wezwanie organów przedstawiała różnego typu dokumenty podpisane przez wszystkich członków Komitetu. Ponadto fakt reprezentowania wszystkich członków Komitetu nie był przez nikogo kwestionowany. Zwrócić należy również uwagę, iż nawet gdyby pełnomocnictwo opatrzone było datą późniejszą niż złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum, to nie oznacza, że taka czynność nie wywołała żadnych skutków prawnych. Fakt późniejszego udzielenia pełnomocnictwa stanowi bowiem potwierdzenie czynności dokonanych przez tego pełnomocnika. Wobec powyższego uznanie przez organ, że J. C. nie legitymuje się stosownym pełnomocnictwem jest w ocenie Sądu przejawem nadmiernego rygoryzmu i formalizmu ze strony organu. Fakt nie zawarcia daty na pełnomocnictwie nie może pozbawiać go mocy prawnej. Następnie wskazać należy, iż przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum, jego inicjator na piśmie powiadamia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Powiadomienie takie winno zawierać poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2). Również powyższy warunek został spełniony, co nie jest kwestionowane przez organ. Następnie obowiązkiem inicjatora referendum jest podanie, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto wskazać należy, iż informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania (art. 13 ust. 1 i 2). Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zasadnie Rada Powiatu K. uznała, że powyższy warunek nie został spełniony. Z uwagi na fakt, iż niniejszy wniosek dotyczył referendum powiatowego to obowiązkiem inicjatora było podanie do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum. Dokonując interpretacji powyższego zapisu odwołać należy się do definicji dziennika zawartego w art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w rozumieniu ustawy dziennikiem jest ogólnoinformacyjny druk ukazujący się częściej niż raz w tygodniu. Ponadto wskazać należy, iż zasięg prasy lokalnej musi obejmować całą jednostkę samorządu terytorialnego, w której ma być przeprowadzone referendum, choć może być to także obszar większy, ale nie może być on mniejszy np. obejmujący tylko część gmin. Podkreślenia wymaga również fakt, iż informacja o zamierzonym referendum winna pojawić się przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż po analizie artykułów prasowych znajdujących się zarówno w aktach administracyjnych jak i aktach sądowoadministracyjnych Sąd uznał, że treść pytania referendalnego ukazała się wyłącznie trzy razy i wszystkie trzy artykuły ukazały się dopiero po złożeniu wniosku o przeprowadzenie referendum. Na powyższą okoliczność wskazuje treść artykułów, w których wskazano m.in. że "wnioskiem o referendum w sprawie "m. s.", który z prawie 7 tys. podpisów złożono w starostwie (...), "w ostatnim tygodniu złożyli już stosowny wniosek". Powyższe sformułowania znajdujące się w dwóch artykułach prasowych posługując się czasem przeszłym jednoznacznie wskazuje, iż publikacja treści pytania nastąpiła po złożeniu wniosku. Odnosząc się natomiast do artykułu zamieszczonego w Gazecie K. z dnia [...] stycznia 2011 r. zawierającego treść pytania referendalnego wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy oraz pisma strony skarżącej wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dniu [...] stycznia 2011 r., a więc również ten artykuł ukazał się po złożeniu przedmiotowego wniosku. Zgodzić również należy się z organem, że pytanie referendalne zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że w świetle prawa polskiego referendum lokalne ma charakter rozstrzygający. Wynika to ze wskazanych już art. 170 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zwrócić również należy uwagę, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku, a więc i zawartymi w nim pytaniami (art. 17 ust. 1 in fine ustawy o referendum lokalnym). W literaturze zauważa się, że według art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym "organ stanowiący jednostki samorządowej jest niejako podwójnie związany wnioskiem o przeprowadzenie referendum" (A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 4 komentarza do art. 17 tej ustawy), jeżeli chodzi o jego treść. Organ stanowiący nie może zatem we własnym zakresie modyfikować wniosku. Nie może również uzależnić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum od jakiejkolwiek zmiany wniosku przez inicjatora. Organ jest także związany samym wnioskiem w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie dopatrzy się wad wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np. celowości przeprowadzenia referendum (A. Kisielewicz, j.w.). Podkreślenia wymaga również okoliczność, że dostrzeżone wadliwości pytania nie mogą być wyeliminowane w trybie usunięcia braków formalnych wniosku referendalnego. Stąd zarzut strony skarżącej, iż Komisja winna zwrócić wniosek, nie zasługuje na uwzględnienie. Dopiero gruntowne zbadanie wniosku i pozytywne ustalenie, że wniosek ten spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, zobowiązuje organ samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku tworzy dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum lokalnym). Podkreślić należy, że sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie alternatywnych pytań, pozwalających udzielić pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi, albo przybrać postać przedstawionych do wyboru propozycji, wariantów rozstrzygnięć (art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie – dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych, co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, zob. także A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy),. Zdaniem Sądu i jak słusznie zauważył organ, żaden przepis nie upoważnia mieszkańców powiatu do decydowania o tym, jakie rozstrzygnięcia mają podejmować wyłonione przez nich organy. W tym miejscu powołać należy się na art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta. Zgodzić należy się z organem, iż pytanie "[...]" nie jest pytaniem rozstrzygającym. W świetle wyżej przytroczonej regulacji to mieszkańcy sprawujący władzę bezpośrednio mają prawo podejmować rozstrzygnięcia bezpośrednio, a więc bez pośrednictwa organów powiatu. W postanowieniu z dnia z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 429/97 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że mieszkańcy rozstrzygający sprawę w drodze referendum są najwyższą stanowiącą władzą gminy, a rada traci w określonej sprawie kompetencję na rzecz referendum. Wobec powyższego wskazać należy, że poprzez pytanie referendalne mieszkańcy mają zdecydować bezpośrednio o swoich sprawach, a więc rozstrzygnąć sprawę, a nie wskazywać jak określony organ ma się konkretnie zachować. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.