IV SA/Po 487/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej O. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasady używania materiałów pirotechnicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2003 roku Rada Miejska w O. w dniu [...] marca 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przepisów porządkowych regulujących używanie (odpalanie) materiałów pirotechnicznych- widowiskowych na terenie miasta O. Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r., Prokurator Okręgowy w O. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) polegające na wydaniu przepisów porządkowych, pomimo że ustawowe wartości prawne nie wymagają ochrony przewidzianej w tej uchwale, bowiem są chronione przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm., dalej kw). Mając powyższe na uwadze Prokurator wskazując na art. 147 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t., dalej ppsa) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Uzasadniając złożoną skargę Prokurator wskazał, iż przedmiotowa uchwała zakazuje używania materiałów pirotechnicznych w miejscach kwalifikowanych jako place zabaw dla dzieci, a także dopuszcza używanie materiałów pirotechnicznych na terenie miasta wyłącznie w dniach 31 grudnia, 01 stycznia, 10 i 11 listopada oraz 1-3 maja każdego roku. W odrębny sposób uchwała reguluje zasady używania materiałów pirotechnicznych przez organizatorów imprez masowych, a także używanie takich materiałów przez osoby małoletnie i w związku z tym nakłada obowiązki na ich opiekunów prawnych (§ 1 -3 uchwały). Jednocześnie wprowadzono karę grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, której - jak wskazano - podlegają podmioty, które nie przestrzegają przepisów uchwały ( § 5 uchwały). Składający skargę Prokurator wskazał, że Rada Miejska w O. podjęła uchwałę na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust.1 u.s.g, w myśl którego w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek: - braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących, oraz - "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Autor skargi, powołując się na stanowisko judykatury, podkreślił, że przepis art. 40 ust 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Tymczasem, w ocenie składającego skargę, w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, W następnej kolejności wskazano, ze stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, kto krzykiem, hałasem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności. Wprowadzony, zatem kwestionowaną uchwałą zakres zakazu używania materiałów pirotechnicznych - zawiera w sobie zakres regulacji art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bowiem użycie materiałów pirotechnicznych na terenie gminy będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. W konsekwencji, jak podniesiono, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w ustawie Kodeks wykroczeń, a konkretnie w jej art. 51 § 1. W dalszej kolejności wskazano, że tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępowałby de facto Kodeks wykroczeń i inne przepisy powszechnie obowiązujące, wykraczając poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także naruszając hierarchię aktów normatywnych. W uzasadnieniu skargi dodano również, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie. Rozważając natomiast wystąpienie kolejnej przesłanki stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych, stwierdzono, że nie zachodzi również "niezbędność" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących już unormowań ustawowych. Prokurator podkreślił, że wprowadzony w uchwale zakaz stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust 3 u.s.g., gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Natomiast do naruszenia zakazu ustanowionego w uchwale wystarczy samo użycie materiałów pirotechnicznych. Rada Miejska w O. nie ustosunkowała się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] podjęta została m.in. na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W świetle powyższego, jak trafnie podniósł Prokurator stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od kumulatywnego spełnienia określonych prawem przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowym zauważa się, iż wskazany przepis (art. 40 ust. 3 u.s.g.) i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, co znaczy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06). Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie obie określone przepisem art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki nie zostały spełnione. Nawiązując do pierwszej z określonych wskazanym przepisem przesłanek, tj. "braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących" podzielić należy stanowisko składającego skargę prokuratora, iż dla przyjęcia, że została ona spełniona, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska w O. dokonała tej weryfikacji w sposób nieprawidłowy. Nie może, bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości, że przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. nr 109, poz. 756) wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Wprowadzenie do porządku prawnego tego przepisu miało podwójny skutek prawny, tj. zarówno skutek pozytywny (zakaz zachowań tam wskazanych), jak i skutek negatywny (zakaz poszerzania obszaru zakazanego w drodze miejscowych przepisów porządkowych). W takim przypadku -jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - aktywność władz gminnych powinna być skoncentrowana na egzekwowaniu prawa już obowiązującego, a nie - na tworzeniu dodatkowych regulacji, gdyż te są zarówno zbędne, jak i nieważne (por. wyrok z 04 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 268/08). W niniejszej sprawie faktem pozostaje, że przepisy rangi ustawowej regulują kwestię, która stała się przedmiotem spornej uchwały. Zważywszy natomiast na fakt, że ocena obowiązujących przepisów przez organy jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowi okoliczności, z którą ustawodawca wiązałby jakiekolwiek skutki, w szczególności, nie stanowi przesłanki upoważniającej radę gminy, do równoległego uregulowania w trybie art. 40 ust. 3 u.s.g. zagadnienia już uregulowanego ustawą lub innym aktem powszechnie obowiązującym rzeczą władz gminnych stało się egzekwowanie prawa już obowiązującego. Przechodząc z kolei do drugiej, ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (por. wyrok WSA z 15 listopada 2007 r., sygn. III SA/Lu 511/07). Nie może zatem też budzić uzasadnionych wątpliwości, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada. W świetle powyższego, stwierdzić należało, że sporna uchwała de facto, wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji, stanowiąc w istocie rzeczy próbę lokalnej nowelizacji obowiązujących przepisów prawa. Wskazane wady uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 j.t.). ja