IV SA/Po 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości IV SA/Po 494/17 UZASADNIENIE [...] w dniu 2.02.2017 r. złożył w Urzędzie Gminy Tarnowo Podgórne wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie mu przejrzenia wszelkich wniosków o wydanie warunków zabudowy dla wskazanych działek. Skarżący wskazał, że chodzi mu o wnioski składane przez niego lub w imieniu jego rodziny od 2010 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne pismem z dnia 14.02.2017 r. doręczonym wnioskodawcy w dniu 25.02.2017 r. wezwał go z uwagi na dużą ilość składanych wniosków do doprecyzowania wniosku i wskazanie numerów spraw lub dat składania wniosków, w terminie 14 dni pod rygorem umorzenia postępowania. Pismem z dnia 27 lutego 2017 r. wnioskodawca wskazał, że nie zna numerów tych spraw. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne decyzją z dnia 13 marca 2017 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie umarza się. W dniu 20 marca 2017 r. wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji. Bez argumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. uchyliło ww. decyzję, wskazując, że organ powinien poinformować wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Kolegium wskazało, że wnioski dotyczące warunków zabudowy są jego dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej, nie funkcjonują w obiegu publicznym. Poza tym wnioskodawca był stroną w postępowaniach dot. warunków zabudowy i ma nieograniczony dostęp do akt sprawy. Skarżący w dniu 4 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Kolegium. Skarga nie została uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm. – zwanej dalej u.d.i.p.) mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacja obejmuje też dokumenty, których organ używa do realizacji swoich zadań (vide: wyrok NSA z 29.02.2012r. sygn. akt I OSK 2215/11). Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). W sytuacji gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2009r. sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc interpretację przepisów u.d.i.p. na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja zgodna z prawem. Żądanie udzielenia informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczyło dokumentów postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy, zainicjowanych przez skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy wówczas, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji w innym trybie. W ocenie Sądu, skarżący (jako składający wnioski o ustalenie warunków zabudowy) miał możliwość żądania wglądu do akt na podstawie art. 73 k.p.a. Sąd wskazuje, że informacja w sprawie własnej, indywidualnej nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu (vide: wyrok NSA z 21.06.2012r. – I OSK 796/12; wyrok NSA z 17.07.2012r. – I OSK 846/12). Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania na podstawie przepisów u.d.i.p., ponieważ służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów k.p.a. (m.in. art. 10, art. 73). Stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Strona posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem raz jeszcze należy podkreślić, że bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej może zaistnieć dopiero wówczas, gdy żądanie informacji może być kwalifikowane według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy złożone przez skarżącego nie mają charakteru informacji publicznej, bowiem zostały wyłączone z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (vide: postanowienie NSA z dnia 12.05.2011r. – I OSK 771/11). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.