IV SA/Po 50/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K.P., J.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta P. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...].04.2010r. znak [...] w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 6.08.2009 r, znak [...] oraz wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.O. (dalej: "inwestor") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę stref wejściowych (w obrębie piwnic i parteru) do budynku przy ul. M. [...] w P. (działka o nr ewid. [...], ark. [...], obręb J.). W decyzji wskazano, iż obszar oddziaływania obejmuje nieruchomość, na której zlokalizowana jest inwestycja, w związku z czym jako strony postępowania zostali uznani właściciele nieruchomości oraz inwestor, który złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, iż posiada umowę najmu i zgodę właścicieli. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].07.2010 r, znak: [...], mając na uwadze pismo K.P. i J.P. (dalej: "skarżący") zamieszkałych w budynku przy ul. M. [...], wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją. Organ I instancji uznał, iż nieznana była mu okoliczność, że w suterenie budynku znajduje się lokal mieszkalny. W tym samym dniu organ I instancji wydal postanowienie o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji z dnia [...].04.2010 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w którym uzupełniono materiał dowodowy, między innymi o ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego oraz zgodności z warunkami technicznymi lokalu zlokalizowanego w piwnicy budynku wielorodzinnego przy ul, M. [...] w P., wykonaną przez mgr inż. arch. Z. A., organ I instancji uznał, iż w sprawie brak podstawy do uchylenia badanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Stąd decyzją z dnia [...].09.2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...].04.2010 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.O. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, obejmujących przebudowę stref wejściowych do budynku przy ul. M. [...] w P. (działka o nr ewid. [...], ark. [...], obręb J.). Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego (dalej: organ II instancji) złożyli K.P. i J.P., którzy zamieszkują lokal usytuowany w części piwnicznej - suterenie ww. budynku (na podstawie decyzji z dnia [...].12.1986r. znak: [...] Urzędu Dzielnicowego P.-J. Wydział Spraw Lokalowych) wskazując, iż planowana przebudowa stref wejściowych powoduje pogorszenie ich warunków mieszkaniowych poprzez ograniczenie i zmniejszenie dostępu światła dziennego i słonecznego. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji podniósł, iż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a, została z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718)) zawężona w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, iż w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: "(...) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Natomiast obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; przez to pojęcie należy rozumieć: "(...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Jako że obszar oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie obejmuje jedynie nieruchomość położoną przy ul. M. [...] w P., stronami postępowania w rozumieniu Prawa budowlanego są: inwestor oraz właściciele nieruchomości. W opinii organu II instancji, nie są nimi natomiast skarżący, z racji że należy ich traktować jako najemców lokalu, a tym przysługują jedynie prawa zależne z tytułu stosunku obligacyjnego, nie zaś przymiot strony postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym, organ II instancji, w związku z brakiem legitymacji skarżących, umorzył postępowanie. K.P. I J.P., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonego wniosku z opisem projektu przebudowy stref przy ul. M. [...]" złożonego w Urzędzie Miasta P. przez inwestora w dniu 8 marca 2010 r. oraz o uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Skarżący argumentowali, iż informacja o zamieszkiwaniu przez rodzinę skarżących w lokalu w suterenie została zatajona przez inwestora, zaś organ I instancji posiadając tę informację, "mając na uwadze zasady współżycia społecznego" nie dopuściłby do krzywdzącego dla skarżących rozstrzygnięcia, pozbawiającego ich dostępu do światła dziennego. Skarżący podnieśli, że ich zdaniem inwestor z premedytacją zataił powyższą informację w celu uzyskania pozytywnej dla niego decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli nadto, że mimo decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...].04.2010 r. i interwencji skarżących, m.in. na Policji, inwestor prowadził roboty budowlane od 4.07.2010 r. Ponadto, w opinii skarżących, doszło do naruszenia przepisu art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.1964.16.93) oraz "zasad uczciwości, lojalności i sprawiedliwości społecznej". Wreszcie, zdaniem skarżących, doszło do naruszenia zasady ochrony interesów osób trzecich. Wojewoda Wielkopolski, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego P.O., reprezentowany przez radcę prawnego B.S., w piśmie procesowym z dnia 6.05.2011r. podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Z ostrożności procesowej podniesiono, że nawet w przypadku uznania, że skarżącym przysługuje przymiot strony, a zatem służyło im skuteczne prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...].10.2010, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...]..04.2010r., to ich odwołanie i tak powinno być oddalone z uwagi na brak podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostały przez granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Cytowany wyżej przepis ustanowił też obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zasadę niezwiązania sądu granicami skargi. O ile więc w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 ppsa Sąd może, a nawet powinien swoim rozstrzygnięciem (zakresem orzekania) objąć również te naruszenia, przyczyny czy uchybienia, które nie zostały wskazane w skardze, a których stwierdzenie rodzi konieczność uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie w tym uchylenie w całości lub w części zaskarżonej decyzji lub postanowienia organu administracyjnego czy podatkowego. Skarga dotyczy rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego umarzającego postępowanie odwoławcze, z powodu braku przymiotu strony odwołujących się. Sprawa zasadniczo dotyczy interpretacji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt IVSA 590/87 ONSA 2/1987 poz. 71, wyrok NSA z 18 grudnia 2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656). Celem art. 28 ust. 2 ustawy jest jednak zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do wymienionych w tym przepisie osób, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomościami, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., VII SA/Wa 729/05, niepubl., wyrok NSA II OSK 75/06 Lex nr 319183). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego ( wyrok WSA VII SA/Wa 1746/08 Lex nr 507 654). Odnosząc się do przedmiotowej skargi stwierdzić należy, że skarżący wywodzą swój interes prawny z tego, że aktualnie korzystają z lokalu nr [...] położonego w suterenie budynku położonego w P. przy ul. M. [...]. Jak wynika ze znajdującej się aktach sprawy decyzji Urzędu Dzielnicowego P.-J. Wydział Spraw Lokalowych z dnia [...].12.1986r. znak: [...], K.P i J.P. z zajmowanego lokalu korzystają w wyniku wykwaterowania z lokalu [...] i nie są właścicielami zajmowanego lokalu. Skarżący nie są więc stronami niniejszego postępowania w rozminie art. 28 ust. 2 ustawy. Najemca lokalu mieszkalnego, czy też osoba korzystająca z lokalu na zasadzie przydziału nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada ona jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych (w tym odwołania) jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 321/06). Wobec powyższego, skarga jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ppsa.