IV SA/Po 508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkola prowadzonego przez gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator), na podstawie art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2002 r., nr 21 poz. 206 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) i art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) skargą z dnia 1 czerwca 2010 r. nr [...], skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) zaskarżył uchwałę numer [...] powziętą przez Radę Miejską w P. (dalej Rada Miejska) w dniu [...] listopada 2007 r. w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przedszkola w B. (dalej Uchwała), w części obejmującej § 2, 3 i 9 Uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 1996 r., nr 67, poz. 329 ze. zm.; winno być t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej uso bądź ustawa o systemie oświaty), przez ustalenie w § 2 w zw. z § 3, że za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych, wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustala się opłatę miesięczną w wysokości 100 zł, przy czym opłata ta nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności języków obcych i rytmiki oraz nałożenie opłaty dodatkowej w wysokości 50,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu w przypadkach nie odbierania dziecka w określonych godzinach w Statucie Przedszkola, mimo że brak po stronie Rady Miejskiej kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci, jak również braku kompetencji do nakładania opłat dodatkowych mających charakter kar administracyjnych przez ustanowienie aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego; 2) rażące naruszenie prawa - art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm., [obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 17, poz. 95], dalej uoan bądź ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) przez ustalenie w § 9 Uchwały, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń, mimo obowiązku opublikowania uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w P. w całości. Prokurator zauważył, że analiza Uchwały pozwala na stwierdzenie, że § 2 w zw. z § 3 rażąco naruszają art. 14 ust. 5 uso. Zgodnie z art. 5 ust. 5 uso, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 6 pkt 1 uso, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach "wychowawczych" [s. 3 skargi]. Kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń, z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej). Tym samym opłatę za świadczenie przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawy programowe. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienia rady gminy obejmują jedynie ustalanie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Tymczasem Rada Miejska w P. w § 2 Uchwały wprowadziła opłatę stałą za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola nie mieszczące się w podstawie programowej, nie wskazując, jakie świadczenia będą wchodziły w zakres zajęć pozaprogramowych. Opłata ta bowiem nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, a nadto jest niezależna od czynnika czasu dziecka spędzonego w przedszkolu, bowiem nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. W § 3 Uchwały wskazano, że opłata w wysokości 100 zł nie obejmuje zajęć dodatkowych w szczególności języków obcych i rytmiki. Tym samym zobowiązano opiekunów prawnych dzieci do uiszczenia opłaty w wysokości 100 zł bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodziły w zakres zajęć ponadprogramowych, a nadto wymieniono w § 3 przykładowe zajęcia nie objęte opłatą wymienioną w § 2, wprowadzając w ten sposób kolejną opłatę za zajęcia dodatkowe. W § 2 Uchwały wprowadzono swoistą karę administracyjną za nie odebranie dziecka w określonych godzinach, mimo, że brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania takiego rodzaju opłat przez ustanowienie aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego. Takie ujęcie opłaty powoduje objęcie obowiązkiem opłaty świadczeń bezpłatnych, których zakres wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawach podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2002 r., nr 51, poz. 458 ze zm., dalej rozporządzenie MEN). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 rozporządzenia MEN. Opłacie podlegają jedynie świadczenia nie wymienione w załączniku, np. za wyżywienie, czy naukę języków obcych. Wprowadzenie przez Radę Miejską opłaty wskazanej w § 2, prowadzi nieuchronne do przyjęcia jednej, sztywnej stawki, która w istocie nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej), rozmiaru i jakości dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze. W konsekwencji oplata została wprowadzona za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający wymiar 5 godzin, co niewątpliwie spowodowało istotne naruszenie art. 14 ust. 5 uso. Prokurator zauważył, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, bowiem uchwały są podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 uso i zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w Uchwale jest bowiem bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego względu nie obowiązuje w tym przypadku czasowe ograniczenie (jednoroczne) stwierdzenia nieważności uchwały a uchwała podlega szczególnemu trybowi promulgacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uoan, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym Uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym, a więc winna zostać skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zgodnie z § 9 Uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia, bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tym samym naruszono w sposób rażący art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 uoan (k. 3-8 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2010 r. na skargę, Przewodniczący Rady Miejskiej Gminy P. (dalej Przewodniczący Rady) wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Rady zauważył, że zaskarżona uchwała nie jest aktualnie obowiązującym prawem miejscowym na obszarze Gminy P. W zakresie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Pobiedziska obowiązuje uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Uchwała przewidywała, że w umowie zawartej między dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka skonkretyzowany zostanie zarówno zakres świadczeń udzielanych przez przedszkola, jak i wysokość opłat należnych za te świadczenia. W rezultacie opłata przewidziana w Uchwale nosiła cechy ekwiwalentności, czyli pobierana była w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowiła swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Opłaty pobierane na podstawie Uchwały były zatem pobierane zgodnie z prawem. Odnośnie zarzutu braku promulgacji Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Przewodniczący Rady wyjaśnił, że z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2008 r. wskazujące, iż uchybieniem proceduralnym jest publikowanie uchwał w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkolne w Dzienniku Urzędowym, ostatecznie przyjęto treść uchwały, zgodnie z którą jej wejście w życie następuje z dniem podjęcia. Po podjęciu Uchwały, okazało się jednak, że Wojewoda w komunikacie opublikowanym na stronie internetowej Urzędu Wielkopolskiego poinformował o zmianie swego stanowiska co do charakteru prawnego norm kształtujących wysokość opłat za przedszkola. W w/w komunikacie Wojewoda skłonił się ku poglądowi, że uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkolne są aktem prawa miejscowego i jako takie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym. Na skutek tego komunikatu, obecnie obowiązująca uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (k. 16-20 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu w B. Uchwała została powzięta na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 uso. Wzorcami kontroli Uchwały pozostają normy prawne, dekodowane z przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie powzięcia Uchwały. Zgodnie z zakwestionowanym przez Prokuratora § 2 Uchwały, za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustala się opłatę miesięczną w wysokości 100,00 zł. W przypadku nie odbierania dziecka w określonych godzinach w Statucie Przedszkola, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu wynosi 50,00 zł. Stosownie do § 3 Uchwały, opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności języków obcych i rytmiki. Natomiast zgodnie z zakwestionowanym § 9, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń. Uchwała utraciła moc na skutek powzięcia przez Radę Miejską w P. w dniu [...] września 2009 r. uchwały nr [...] w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach: Przedszkolu "W. S." w P. i w przedszkolu w B., prowadzonych przez Gminę Pobiedziska (dalej uchwała z [...] września 2009 r.; k. 30-32 akt sądowych). Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o przedstawione przez Strony, wymienione powyżej dokumenty, a nadto brzmienie uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Rady Miejskiej w P. (k. 9-10 akt sądowych). Przedstawione odpisy dokumentów nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości. Prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w P. uchwały z dnia [...] września 2009 r. (k. 30-32 akt sądowych). Wejście w życie nowej uchwały nie niweczy skutków prawnych zaskarżonej uchwały, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd ze skutkiem ex tunc (od chwili podjęcia uchwały). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Dla oceny regulacji zawartych w Uchwale istotne znaczenie ma art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w jednolitym tekście z Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., nie zaś w przywołanym przez Prokuratora "Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329" ze zm.; k. 4 akt sądowych), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie, w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z art. 6 ust. 2 uso. Zakres podstawy programowej został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 5 uso, zakładanie oraz prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne. Należy w tym miejscu podkreślić, że określenie w uchwale, że wykonanie podstawy programowej realizowane jest bezpłatnie przez 5 godzin dziennie, nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja również obligatoryjnie winna być bezpłatna (wyrok NSA z: 03.3.2009 r., I OSK 1189/08, lex nr 599368; 15.10.2010 r., I OSK 457/10, baza orzeczeń NSA). Nadto precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, wykraczających poza podstawę programową, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej między rodzicami, a dyrekcją przedszkola (wyrok NSA z 03.11.2010 r., I OSK 1386/10). Z art. 14 ust. 5 uso wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 uso wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z 03.3.2009 r., I OSK 1189/08; wyrok WSA we Wrocławiu z: 8.8.2006 r., IV SA/Wr 94/06; 30.5.2007 r., IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w § 2 Uchwały. Niejednokrotnie wskazywano na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W Uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełniają określenia zawarte w § 2 i 3. Zapis ów nie precyzuje świadczeń, z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność za te świadczenia. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny winien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeśli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w Uchwale uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania, stanowi istotne naruszenie prawa. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu MEN z 26 lutego 2002 r., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej Uchwały, wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które nie mieszczą w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia oplata, której wysokość określono w § 2 Uchwały. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak, to jaki jest rozmiar tych świadczeń i ich jakość. Taki zabieg zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w gminie. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 uso. Prokurator trafnie zakwestionował § 2 Uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych wykraczające poza podstawę programową w wysokości 100,00 zł. Takie ogólnikowe ujecie owej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Niezgodne z prawem było również nałożenie na opiekunów dziecka opłaty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad określone w statucie godziny jego otwarcia. W ten sposób uchwała wprowadziła obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy konkretnie dziecko korzysta, czy też nie, z dodatkowych świadczeń. Samo kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu nie może bowiem przesądzać zasadności ustanowienia kolejnej opłaty, bez precyzyjnego określenia realizowanego w tym czasie programu wychowawczego. Zasadnie zakwestionowany został nadto § 3 Uchwały, mocą którego Rada Miejska wyłączyła spod opłaty określonej w § 2 uchwały, koszty wyżywienia oraz zajęcia dodatkowe, a w szczególności naukę języków obcych oraz rytmikę. W ten sposób od niedookreślonego obowiązku uiszczenia opłaty miesięcznej z tytułu uczestnictwa dziecka w zajęciach wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustanowiono równie nieprecyzyjny wyjątek także wykraczający poza podstawę programową, odnoszący się do zajęć dodatkowych. Sam zakres tych zajęć nie został precyzyjnie oznaczony, gdyż Rada Miejska posłużyła się jedynie wyrażeniem "w szczególności". Określenie stałej opłaty miesięcznej tytułem świadczeń ponadprogramowych nie umożliwia rodzicom dziecka dokonania wyboru, z których zajęć będzie korzystało ich dziecko, przy uwzględnieniu jego indywidualnych potrzeb i możliwości finansowych rodziny. Obecnie nie budzi wątpliwości, że uchwala podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 uso jest aktem prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, lex nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach Sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nakłada obowiązek ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 4 ust. 1 uoan, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 uoan, podlegają akty normatywne stanowione przez organy gminy. Tym samym zaniechanie tego obowiązku przez ogłoszenie Uchwały, stosownie do § 9, jedynie na tablicy ogłoszeń skutkuje jej nieważnością, gdyż nie stała się ona składnikiem systemu prawa powszechnie obowiązującego i nie mogła wywoływać skutków prawnych względem podmiotów nie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt. Wobec istotnych naruszeń prawa, należało stwierdzić nieważność całej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O wykonalności Uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. ja