IV SA/Po 531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr VI/54/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr 990/3 obręb Łukowo, gmina Oborniki; 2. zasądza od Gminy Oborniki na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23.04.2025 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr VI/54/24 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki zaskarżając ją w części, tj. w zakresie terenu działki nr 99/3, obr. Łukowo, gm. Oborniki. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 28.08.2024 r. Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę Nr VI/54/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki. Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 18.09.2024 r. Oceniając uchwałę Wojewoda wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako u.o.g.r.i.l.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z powyższym zgodnie z art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. burmistrz sporządzając plan miejscowy zobowiązany jest do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W konsekwencji skarżący zarzucił, że organ, opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (1MNW - zał. uchwały, dz. nr 99/3, obr. Łukowo), w myśl ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, winien wystąpić o stosowną zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, którego to obowiązku nie dopełnił. Dalej skarżący argumentował, że w piśmie z 24.02.2025 r. (znak: PLP.6722.8.2023) organ potwierdził, że w trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zarazem wyjaśnił, że uchybienie to wynikało z błędnego oznaczenia klasoużytku działki na posiadanej przez organy gminy mapie zasadniczej. W ocenie skarżącego brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., a jednocześnie naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. Rada Miejska w Obornikach w odpowiedzi na skargę podzieliła stanowisko Wojewody zawarte w skardze i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zdaniem organu, procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024r. poz. 1130, dalej jako: u.p.z.p.). Treść ustaleń planu miejscowego wyznaczona jest przez ustawy, rozporządzenia wykonawcze do ustaw oraz inne akty prawa miejscowego. Wyjaśniono, że w wyniku błędu na mapie zasadniczej, organ na etapie umniejszania granic obszaru objętego opracowaniem uchwałą nr LXXVII/971/24 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 27 marca 2024 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki nie wyłączył przedmiotowej działki oznaczonej nr 99/3, obręb Łukowo. Nie dokonał tego z uwagi na oznaczenie na mapie zasadniczej, w zakresie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 99/3, obręb Łukowo, stanowiącej podstawę projektowania dla urbanisty. W związku z tym na etapie projektowania zaistniała niezgodność oznaczenia klasoużytku pomiędzy oznaczeniem na mapie zasadniczej, pochodzącej z zasobów Starosty Obornickiego, a wypisem z ewidencji gruntów. Na mapie zasadniczej teren działki nr 99/3, obręb Łukowo przynależy do gruntów oznaczonych symbolem B - tereny zabudowane. Natomiast zgodnie z informacją z rejestru gruntów teren przedmiotowej działki oznaczony jest symbolem Br-Rlllb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr VI/54/24 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Łukowo, gmina Oborniki. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 17.09.2024 r. pod pozycją 7563. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie terenu działki nr 99/3, obr. Łukowo, gm. Oborniki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzut wywiedziony przez Wojewodę okazał się zasadny. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 1a u.o.g.r.i.l. przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l.). Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.). Przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części tj. w zakresie działki nr 99/3, obr. Łukowo, przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb na teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (1MNW - załącznik do uchwały, dz. nr 99/3, obr. Łukowo). Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów jednoznacznie wynika, że działka nr 99/3, obręb Łukowo stanowi grunty rolne zabudowane (k. 762 akt administracyjnych). Nie ulega więc wątpliwości, że stosownie do powyższych uregulowań prawnych, opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej organ winien był wystąpić o stosowną zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skoro zaś obowiązku tego nie dopełnił, to nie był uprawniony do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Tym samym, tworząc przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił się - w zaskarżonej części - naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. oraz art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. Stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa nie sanuje w żaden sposób fakt swoistej pomyłki organu, która wystąpiła w trakcie procedury uchwalania planu. Skutkowała ona bowiem istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Z tego powodu Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności zmiany w uchwale przeznaczenia gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bez uzyskania uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21). Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.