IV SA/Po 533/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu dnia 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu H.P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. +Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej również "WINB") na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej również "PINB") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. H. P. zwróciła się do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. [...] maja 2016 r. obecny właściciel nieruchomości – T. R. zeznał do protokołu, iż działkę na której zlokalizowane są fundamenty kupił w 2009 r., natomiast fundamenty zostały wybudowane przez poprzedniego właściciela na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] października 1984 r. [...] czerwca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce i ustalił, ze fundamenty są 15 cm niżej od izolacji poziomej na fundamentach budynku H. P., izolacji pionowej brak, folia kubełkowa została założona przez T. R. przed zasypaniem fundamentów. Ściana fundamentowa jest betonowa, nie jest spękana, po dokonaniu odkrywki w dwóch miejscach nie widać uszkodzeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego przedmiotowych fundamentów. Następnie WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn akt IV SA/Po 819/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W toku ponownie prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta K., w odpowiedzi na pismo PINB z dnia [...] marca 2017 r., poinformował, że w posiadanej przez Starostę dokumentacji jest informacja, iż J. A. zgłosił rozpoczęcie budowy z dniem [...] października 1984r., nie ma natomiast informacji by przepisano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego przedmiotowych fundamentów. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] maja 2017 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na pismo PINB z [...] maja 2017 r., pismem z [...] czerwca 2017 r. Starostwo Powiatowe w K. przekazało do PINB zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych z 1984 r., oświadczenie kierownika budowy z [...] lipca 1984 r. oraz kopię rejestru wniosków z 1984 r. Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB wezwał do złożenia wyjaśnień P. O. oraz A. S.. w dniu [...] czerwca 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowej działki ustalając, że fundamenty były zasypane warstwą ziemi o grubości 25-30 cm. Wysokość fundamentów wynosi 80 cm, a szerokość 55 cm w narożniku budynku w odległości 8 m od granicy. Głębokość posadowienia fundamentów to 80 cm. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] PINB umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego przedmiotowych fundamentów Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości oraz oznaczenie położenia przedmiotowych fundamentów na mapie obejmującej teren działki, na mapie sytuacyjnej stanowiącej część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] oraz wskazanie czy pozostała część fundamentów została wykonana zgodnie z ww. projektem. [...] września 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości i ustalił, że fundamenty są przykryte ok 30-40 cm warstwą ziemi. Właściciel odkopał część fundamentów, mają one 55 cm szerokości i są posadowione na głębokości ok 80 cm. Fundament wykonano z kamieni polnych zalanych betonem, nie wykazują spękań ani uszkodzeń. Fundament odkopany przy murze H. P. ma ok. 35 cm szerokości oraz ok 80 cm głębokości, nie jest widoczna izolacja pozioma ani pionowa, nie stwierdzono widocznego zawilgocenia ani spękań lub uszkodzeń muru. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) WINB uchylił decyzję PINB oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy i oceny stanu technicznego przedmiotowych fundamentów. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. WINB uchylił decyzję PINB z [...] marca 2018 r. i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB stwierdził, że rozpoznając sprawę związany był wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 819/16. W wyroku tym Sąd wskazał, że organy powinny przede wszystkim ustalić kiedy zostały wykonane roboty budowlane polegające na budowie fundamentów, na podstawie tych ustaleń ocenić czy roboty zostały zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę oraz czy zrealizowane zostały zgodnie z tym pozwoleniem. WINB wskazał, że PINB ustalił datę zgonu J. A., uzyskał kopię zgłoszenia J. A. dotyczącego rozpoczęcia robót z dniem [...] października 1984 r. oraz wezwał P. O. jedynie do przedłożenia kopii aktu notarialnego oraz wskazania czy prowadził roboty budowlane na działce. Ponadto PINB przeprowadził dwukrotnie kontrole na przedmiotowej działce, podczas których sporządził szkice przedstawiające fragmenty fundamentów. W ocenie WINB organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił kwestii wskazanych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r. PINB nie ustalił czy roboty przy przedmiotowych fundamentach rzeczywiście zostały rozpoczęte w terminie wskazanym w zgłoszeniu - faktu rozpoczęcia robót nie potwierdza kopia dziennika budowy znajdującego się w aktach sprawy. Z kolei wyjaśnienia P. O. dotyczą jedynie posiadania aktu notarialnego oraz wykonywania robót na działce przez P. O.. PINB nie wezwał poprzedniego właściciela działki do wyjaśnienia czy w dacie nabycia działki fundamenty już znajdowały się na tejże działce. Ponadto PINB nie podjął próby dotarcia do innych osób (takich jak spadkobiercy J. A. oraz właściciel sąsiedniej działki) mogących posiadać informacje w przedmiotowej sprawie. Ponadto PINB w dalszym ciągu nie wyjaśnił w jakiej księdze wieczystej znajduje się zapis o rozpoczętej budowie budynku mieszkalnego - wykonanych fundamentach. Ponadto w opinii WINB organ I instancji w dalszym ciągu nie ocenił zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 1984 r. W toku ponownej kontroli PINB nie wrysował wykonanych fundamentów (lub przynajmniej odkrytych w czasie kontroli części fundamentów) na mapie obejmującej teren działki oraz mapie stanowiącej część projektu. PINB w dalszym ciągu nie był zatem w stanie zebrać dokumentacji potwierdzającej, że fundamenty są wykonane zgodnie z ww. pozwoleniem na budowę. PINB co prawda stwierdził, że szerokość i głębokość fundamentów jest zgodna z tymi z projektu budowlanego, niemniej jednak nie ustalił on czy położenie fundamentów na terenie działki jest zgodne z tą dokumentacją. W związku z powyższym WINB uznał, że decyzja PINB z dnia [...] marca 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sprzeciw od decyzji WINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. P. wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji, o której mowa jest w art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa toczy się już ponad dwa lata, jest bardzo prosta i już dawno powinna być załatwiona. Właściciel działki na której znajdują się sporne fundamenty deklaruje w sposób jednoznaczny, iż nie zamierza kontynuować budowy, ale jednocześnie nie zamierza też rozebrać fundamentów. W takiej sytuacji nadzór budowlany powinien wydać decyzję na postawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Skarżącej w rozpoznawanej sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności i ocena prawna wyrażona w wyroku z 15 grudnia 2016 r. nie wiązała organów. Sąd nie wiedział bowiem o tym, że właściciel nieruchomości definitywnie zrezygnował z inwestycji (kontynuacji robót) oraz tego, że Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. postanowił wygasić decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1984 r. W tych okolicznościach ustalanie dokładnej daty wykonania fundamentów oraz ich zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę, której już nie ma w obrocie prawnym pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie jak i organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 819/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2719/16 oraz z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że wbrew stanowisku Skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyłączenie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 819/16. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że nie ma racji Skarżąca podnosząc, że okoliczność braku chęci kontynowania robót budowlanych przez właściciela nieruchomości nie była znana Sądowi w dniu orzekania. Tezie przedstawionej przez Skarżąca przeczy treść uzasadnienia tego wyroku, w którym Sąd przywoływał okoliczność braku zamiaru kontynuowania robót budowlanych. Ponadto nie stanowi zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy powodujących wyłączenie związania wyrokiem Sądu wydanie przez Starostę K. decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o wygaszeniu decyzji Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] W wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. wskazano już, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę art. 32 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta K. wyjaśnił, że podstawą wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę było przerwanie prowadzenia robót budowlanych na czas dłuższy niż dwa lata. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Oznacza to, że od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji inwestor nie był uprawniony do rozpoczęcia lub też kontynuowania rozpoczętych robót budowlanych. Niemniej pamiętać trzeba, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę do czasu jej wygaszenia wywoływała określone skutki prawne. Wobec tego okoliczność ta nie zwalniała organów nadzoru budowlanego od obowiązku ustalenia, czy przedmiotowe fundamenty zostały wybudowane na podstawie tej decyzji i w okresie jej obowiązywania. Wykonanie robót budowlanych na podstawie wygaszonej następnie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie może samo w sobie stanowić przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 819/16 obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie było ustalenie okresu w jakim przedmiotowe fundamenty zostały wykonane, a następnie dokonanie oceny, czy roboty te zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z 1984 r. oraz czy zrealizowane zostały zgodnie z tym pozwoleniem. Co istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd w wyroku tym uznał, że niezbędny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego uzasadniał uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji WINB z dnia [...] maja 2018 r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W dalszym ciągu nie zostały bowiem wyjaśnione okoliczności faktyczne, do wyjaśnienia których organ zobowiązany był wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. PINB nie ustalił zasadniczej w niniejszej sprawie okoliczności faktycznej - daty wykonania przedmiotowych fundamentów, która to okoliczność stanowi punkt wyjścia dla dalszych czynności dowodowych niezbędnych do ustalenia czy fundamenty te zostały zrealizowane zgodnie z prawem. WINB trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że faktu rozpoczęcia robót nie potwierdza kopia dziennika budowy znajdującego się w aktach sprawy. PINB nie podjął wystarczających prób dotarcia do osób mogących posiadać informacje w przedmiotowej sprawie. Ponadto WINB trafnie spostrzegł, że organ I instancji w dalszym ciągu nie ocenił zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 1984 r. PINB nie ustalił, czy posadowienie fundamentów jest zgodne z zebraną w sprawie dokumentacją. Wprawdzie PINB ustalił szerokość i głębokość fundamentów, jednak nie wykazał miejsca ich zlokalizowania, co nie pozwala na dokonanie oceny zgodności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu WINB prawidłowo ocenił, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wskazane przez WINB uchybienia nie mogły zostać usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Z uwagi na zakres kontroli decyzji kasacyjnych określony w art. 64e p.p.s.a. przedwczesnym byłby odnoszenie się do podniesionego w skardze zarzutu niezastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.