IV SA/Po 553/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę Uchwałą nr XXVIII/151/06 z dnia 29 września 2006 roku Rada Gminy M. ustaliła dla terenu Gminy M. liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 167, poz. 3888. Pismem sporządzonym [...] maja 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. działając na podstawie art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 21 poz. 206 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) zaskarżył uchwałę Rady Gminy M. nr XXVIII/151/06 z dnia 29 września 2006 roku w sprawie ustalenia dla terenu Gminy M. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - w części obejmującej "§ 3 pkt. 2" - tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 47 ze zm.) poprzez sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nieprecyzyjne i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uzasadniając Prokurator wskazał, że Rada Gminy M. podjęła w dniu 29 września 2006 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.10.1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwałę w sprawie ustalenia dla terenu Gminy M. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Autorka skargi wskazała, że zgodnie z brzemieniem § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez odległość o której mowa w pkt 1 § 3 uchwały należy rozumieć pomiar odległości dokonany najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego od wejścia do punktu w którym sprzedawany lub podawany jest alkohol do wejścia lub granicy nieruchomości obiektu chronionego. W skardze podkreślono, że zważywszy na zakres delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniającej radę gminy do ustalenia w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, rada gminy jest uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów. Jednocześnie wskazano, iż przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i zgodnie z naczelnymi założeniami wspomnianej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego. Przepis "§ 3 pkt 2" uchwały Rady Gminy M. - w ocenie Prokuratora -tego kryterium nie spełnia, albowiem zapisy uchwały są nieprecyzyjne i skutkują na etapie stosowania prawa całkowitą dowolnością. Podkreślono, że przyjęty w uchwale sposób mierzenia odległości pomiędzy wejściem do obiektu chronionego, a wejściem do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego nie odwołuje się do pojęć ustawowych zawartych w innych ustawach np. w ustawie o drogach publicznych, ustawie o ruchu drogowym, ustawy prawo budowlane, jak również nie zostało zdefiniowane w samej uchwale. Tym samym, jak wskazał Prokurator, wskazane w uchwale pojęcie pozwala na całkowitą dowolność interpretacyjną, ponieważ jest nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami znajdującymi się na owych ciągach komunikacyjnych. W szczególności - jak podkreślił Prokurator - z tego pojęcia nie sposób wyprowadzić wymagań technicznych, jakim winna ona odpowiadać, a także ustalić jej statusu prawnego, w tym w szczególności własnościowego. W dalszej kolejności podkreślono, iż odległość pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami o szczególnym znaczeniu winny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane. Powyższe, jak podkreślono, wyklucza mierzenie najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego, albowiem może się zdarzyć, że tak ustalona najkrótsza droga będzie przebiegać przez teren nieruchomości należących do osób prywatnych. Prokurator, podkreślił, że przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg (lub innego, weryfikowalnego sposobu mierzenia odległości, jeśli między miejscami chronionymi, a miejscami sprzedaży alkoholu nie ma dróg publicznych) wydaje się konieczne i spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że Prokurator Rejonowy w G. w swej skardze zaskarżył jedynie zapis § 3 pkt 2 uchwały. Podkreślono, że skarga jest bardzo nieprecyzyjna, albowiem nie wiadomo, czy pkt 2 odnieść do ustępu 1 § 3 tej uchwały, czy też Prokurator pisząc o punkcie 2 § 3 miał na myśli cały ustęp tego paragrafu. Niezależnie od tych wątpliwości, Rada Gminy M. nie podzieliła zarzutów zawartych w skardze. Podkreślono, że stosowanie przepisów § 3 zaskarżonej uchwały Rady nigdy nie budziło i nie budzi żadnych wątpliwości dla organu wykonawczego Gminy M., ani też osób starających się o zezwolenie na sprzedaż napoi alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, podstawę prawną jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 47 ze zm. – dalej jako uwt). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 02 listopada 2006 r. Nr 167, poz. 3888. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jakkolwiek ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 lub 2 uwt, to nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, a ponadto zalicza się ją do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (por.: wyrok NSA z dnia 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04). Powyższe oznacza, że postanowienia tej uchwały nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych (por. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., sygn. II OSK 1077/09). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 usg uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z poszczególnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok WSA z 30.06.2011 r., sygn. IV SA/Po 431/11). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd sprowadzała się nie tylko do oceny zasadności podniesionych zarzutów. Nie związany zarzutami skargi sąd administracyjny, nie stwierdził jednak istnienia naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, bądź w całości. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie Prokurator zakwestionował brzmienie i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – w części. W tym miejscu odnieść należy się do trafnego spostrzeżenia odpowiedzi na skargę, iż Prokurator określając przedmiot żądania skargi wskazał na "§ 3 pkt 2", gdy tymczasem zaskarżona uchwała takiej jednostki nie zawiera. W ocenie Sądu jednak, przedstawiona w uzasadnieniu złożonej skargi argumentacja, nie pozostawiała wątpliwości, iż intencją składającego skargę było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a ponadto na rozprawie w dniu [...] września 2011 r. stawił się Prokurator, który oświadczył, że przedmiotem skargi jest § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały (k. 21). W istocie rzeczy nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu, w myśl którego "pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego od wejścia do punktu, w którym sprzedawany lub podawany jest alkohol do: 1) wejścia do budynków wymienionych w ust. 1 pkt 1, 2) granicy nieruchomości, na której znajdują się obiekty wymienione w ust. 1 pkt 2 i 3". Dokonując jednak kontroli legalności wskazanego przez Prokuratora § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności. Analiza wskazanego przepisu prowadzi, bowiem do wniosku, że kwestionowane przez Prokuratora określenia oceniać należy jako dostatecznie ostre i nienastręczające istotnych trudności interpretacyjnych na gruncie reguł znaczeniowych polskiego języka ogólnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie wątpliwości skargi nie podziela, a przyczyny takiego stanowiska przedstawiono poniżej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też zawodne jest formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach sformułowanych na gruncie innych stanów faktycznych. W złożonej w niniejszej sprawie skardze przywołano pogląd wyrażony w wyroku WSA z 02 marca 2005 r. sygn. VI SA/Wa 963/04, w myśl którego odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane, gdyż w przeciwnym razie może się zdarzyć, że wskazana w uchwale "najkrótsza droga", przebiegać będzie przez teren prywatny. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że złożona w powołanej przez Prokuratora sprawie, skarga dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w której jedną z kwestii spornych pozostawało to czy pomiar odległości od sklepu skarżącego od budynku szkoły naruszał postanowienia uchwały ustalającej dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Cytowany w złożonej w niniejszej sprawie pogląd dotyczył zatem odmiennego stanu faktycznego. W następnej kolejności, odnosząc się do zakwestionowanego przez Prokuratora sformułowania "ciąg komunikacyjny" wskazać należy, że na temat tego zwrotu wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 858/10. Sąd ten w przekonujący sposób wyjaśnił, iż pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. We wskazanym orzeczeniu słusznie zwrócono uwagę, że pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). W braku definicji legalnej, należało się odwołać - jak trafnie podniósł Sąd - do powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie natomiast z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". Zwrócono przy tym uwagę na celowość zastosowania przy wyjaśnianiu treści wyrażenia "ciąg komunikacyjny" określeń użytych przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" - oznaczająca zgodnie z art. 2¹ pkt 1 tej ustawy obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Przyjęcie wskazanego poglądu eliminuje m.in. podnoszone w skardze wątpliwości, co do tego, czy "najkrótsza droga" w rozumieniu § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały może przebiegać przez teren prywatny. Możliwość taka - w ocenie Sądu - nie istnieje, gdyż przejście przez prywatną posesję wymaga zgody jej dysponenta, a więc co do zasady jest niedopuszczalne jako "naruszające prawo". Tym samym nie mieści się również w przywołanym wyżej pojęciu "ciągu komunikacyjnego". Za niedopuszczalne zatem, w rozumieniu zaskarżonej uchwały, uznać należałoby wytyczanie "najkrótszej drogi" jako linii prostej łączącej dwa punkty, bez uwzględnienia naturalnych przeszkód. Nawiązując natomiast do argumentacji skargi, co do zasadności przyjęcia dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, Sąd zwraca natomiast uwagę, że na terenach gmin istnieją częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach, których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej w skrócie udp). Z tego względu, stanowisko Prokuratora, iż jako przykład prawidłowej metody ustalania odległości wskazać należy pomiar dokonywany wzdłuż osi dróg publicznych, nie wydaje się zasługiwać na uwzględnienie. W tym kontekście użyte w zaskarżonej uchwale pojęcie "ciągu komunikacyjnego" wydaje się być bardziej elastyczne i uniwersalne, a zarazem - w ocenie Sądu - dostatecznie jasne na potrzeby ustalania dopuszczalnych lokalizacji miejsc sprzedaży (podawania) alkoholu. W świetle powyższego stanąć należało na stanowisku, iż pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w rozpoznawanej sprawie należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego (§ 3 ust. 2 pkt 1) lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują (§ 3 ust. 2 pkt 2) bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Reasumując, wątpliwości nie budzi nie tylko potrzeba jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, ale również to, że niejasność przepisu może uzasadniać jego niezgodność z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności poprzez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające. Analogiczne kryteria i zasady należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 usg. Przeprowadzona w taki sposób kontrola legalności aktu prawa miejscowego musi jednak również uwzględniać, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa (por. wyrok TK z dnia 03 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90, wyrok TK z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148). Skoro zatem, jak wykazano powyżej, zaskarżonej uchwale nie sposób zarzucić wadliwości, która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności w części, bądź w całości, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. ja