IV SA/Po 554/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Grodziec z dnia 6 lutego 2014 r., nr XXXIII/241/2014 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Grodziec nr XXXIII/241/2014 z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W dniu 6 lutego 2014r. Rada Gminy Grodziec ( dalej – "Rada" ) podjęła uchwałę nr XXXIII/241/2014 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Koninie zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) poprzez wykroczenie poza upoważnienie ustawowe oraz brak uregulowania kwestii, które powinny znaleźć się w uchwale. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Następnie skarżący podniósł, iż z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizując delegację ustawową. Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w ocenie skarżącego wymaga, aby rada gminy realizując upoważnienie ustawowe określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat w samej uchwale. Jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie. Prokurator wskazał, iż w Załączniku do uchwały w formie tabeli Rada Gminy określiła procentową wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, ponoszone przez osoby samotnie gospodarujące i osoby w rodzinie. W § 4 ust. 4 wskazano zaś, że opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnika odpłatności określonego w procentach w załączniku nr 1 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca. Rada jednak nie określiła kosztu 1 godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, przez co dokonanie obliczenia kosztu opłaty jest niemożliwe. Treść powołanego przepisu art. 50 ust. 6 w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 27/05 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r, sygn. akt II SA/Ol 285/12). Przy czym, właściwe wykonanie upoważnienia ustawowego wymaga odrębnego ustalenia kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Podobnie, Rada nie określiła szczegółowych warunków przyznania usług. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano wprawdzie, że zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, termin ich świadczenia oraz wysokość odpłatności, którą ponosi świadczeniobiorca określa w decyzji administracyjnej Kierownik Ośrodka w oparciu o : ocenę sytuacji życiowej, w tym potrzebę wnioskodawcy, przeprowadzoną na podstawie wywiadu środowiskowego, opinię lekarza o sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy, w formie zaświadczenia o zalecanej pielęgnacji lub wskazaniach do specjalistycznych usług opiekuńczych, ocenę możliwości zapewnienia opieki przez rodzinę, jednak zapis ten stanowi w istocie powtórzenie i to z niedopuszczalną modyfikacją, treści przepisu art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Rada wskazała jedynie jakimi kryteriami powinien kierować się Ośrodek przy ustalaniu, komu przedmiotowa pomoc przysługuje. Nie była jednak do tego upoważniona, albowiem delegacja zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nakazuje określenie szczegółowych kryteriów przyznania usług, a nie osób uprawnionych do korzystania z nich, to bowiem zostało już uregulowane w samej ustawie. Prokurator zwrócił również uwagę, iż § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane przez GOPS w Grodźcu, przyznaje się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej. Zapis powyższy znalazł się w uchwale bez upoważnienia i jakiejkolwiek potrzeby np. informacyjnej, porządkowej. W § 5 Rada określiła szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, wskazując jednocześnie podmioty, które są upoważnione do złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności. Rada nie była upoważniona do wskazania, w sposób arbitralny, podmiotów uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały Rada nie przekroczyła zakresu upoważnienia. W § 4 w ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazano sposób obliczenia odpłatności za usługi opiekuńcze, natomiast w ust. 2 odwołano się do kryterium dochodowego. Organ wskazał, iż również zarzuty odnoszące się do treści § 2 i 5 uchwały nie mogą być uznane za zasadne. W ocenie organu są to wyłącznie indywidualne wywody skarżącego, będące jego stanowiskiem odnośnie tego czy Rada w należyty sposób wypełniła swoje ustawowe obowiązki związane z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Grodziec w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z a art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. ustawy o pomocy społecznej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. W orzecznictwie wskazuje się, iż ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r. IV SA/Wr 600/04 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r. – sygn. akt IV SA/Wr 27/05). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale Rada postanowiła jedynie o sposobie wyliczania opłaty za przedmiotowe usługi, przy jednoczesnym braku wskazania bądź to kosztu jednostkowego za 1 godzinę tych usług bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za 1 godziną usługi. W § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że "ustala się tabelę odpłatności za usługi opiekuńcze stanowiące załącznik nr 1 do uchwały". Natomiast w myśl § 4 ust. 4 uchwały opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnik odpłatności określonego w procentach w załączniki nr 1 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca. Analiza zapisów uchwały jak i załącznika do uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada nie określiła ceny "za 1 godzinę usług" co czyni całkowicie niemożliwym ustalenie opłaty w oparciu o § 4 ust. 4 uchwały. Podkreślić należy, iż tabela odpłatności określa wskaźniki procentowe opłat nie ustalając jednocześnie punktu odniesienia. Z powyższych względów skargę w tym zakresie należy uznać za uzasadnioną. Zgodzić się również należy z Prokuratorem, że Rada nie była upoważniona do określenia w uchwale kryteriów jakimi powinien kierować się organ przy przyznawaniu przedmiotowego świadczenia. Zakres materi przekazanej do uregulowania w drodze uchwały został określony jednoznacznie w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i zakres tego upoważnienia nie może być interpretowany rozszerzająco. Zatem określenie w uchwale jakimi kryteriami i na podstawie jakich dowodów organ ma orzekać o przyznawaniu i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Również zarzut dotyczący § 6 uchwały uznać należy za uzasadniony. W przepisie tym Rada określiła warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Do powyższego Rada była upoważniona na mocy art. 50 ust. 6 ustawy. To jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Kwestionowana uchwała powinna zatem ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z powyższego tytułu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy nie tylko określił w sposób szczegółowy warunki zwalniania od opłat, ale jednocześnie wskazał, na czyj wniosek takowe zwolnienie może być przyznane, co w ocenie Sądu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Natomiast za niezazasdny należy uznac zarzut odnoszący się do § 3 uchwały. Sam fakt wskazania na podstawie jakich przepisów organ orzeka w sprawie przyznawania przedmiotowych świadczeń ma wyłącznie charakter informacyjny w żaden sposób nie modyfikujący postanowień ustawy. W tym stanie rzeczy mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu wskazać należy, iż eliminacja wyłącznie zakwestionowanych zapisów uchwały czyniła by ten akt nieczytelnym jak również niemożliwym do zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.