IV SA/Po 557/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. nr XLV.440.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie ewidencyjnym Dzierzążenko-Wielatowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 7 ust. 1 w części obejmującej słowa: "inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"; 2. zasądza od Gminy Złotów na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19.06.2024 r. Wojewoda Wielkopolski wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLV.440.2022 Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie ewidencyjnym Dzierzążenko-Wielatowo (dalej jako uchwała lub plan), zaskarżając ją w części tj. w zakresie: § 7 ust. 1 uchwały i słów "inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że niezrozumiałe jest postanowienie § 7 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "ustala się następujące dopuszczalne sposoby tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu 1KD, inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w kontekście art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.), który nie odnosi się do tymczasowego zagospodarowania lecz do planu wcześniej obowiązującego na danym terenie i wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Skarżący wskazał, że z wyjaśnień organu przedstawionych w piśmie z 01.06.2023 r. wynika, że kwestionowany zapis jest błędny. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że na rysunku planu nie wyznaczono terenu 7KD, przy czym jednym z wprowadzonych w treści § 12 ust. 7 pkt 1 uchwały symboli, jest symbol 7KD, określający teren drogi publicznej. W konsekwencji skarżący stwierdził, że ww. przepisy naruszono w ten sposób, że na rysunku planu nie wprowadzono terenu oznaczonego symbolem 7KD. Rada Gminy Złotów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawił jednak argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. Ustosunkowując się do treści skargi organ wyjaśnił, że odniesienie do art. 34 u.p.z.p. zawarte w § 7 planu jest błędne i zasadne jest jego usunięcie przez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 w części "inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jednocześnie organ wskazał, że zawarte w § 12 ust. 7 pkt 1 planu odniesienie do terenu 7KD jest błędem powstałym przy redakcji ustaleń planu. W ocenie organu błąd ten nie ma istotnego wpływu na strukturę całej uchwały i może zostać wyeliminowany w drodze stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do słów: "i 7KD" w § 12 ust. 7 pkt 1 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr XLV.440.2022 Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie ewidencyjnym Dzierzążenko-Wielatowo. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 09.06.2022 r. pod pozycją 4558. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie: § 7 ust. 1 uchwały i słów "inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Wyjaśnić wobec tego należy, że kontrolowany § 7 ust. 1 uchwały brzmi: 1. Ustala się następujące dopuszczalne sposoby tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu 1KD, inne niż wynikające z przepisów art. 34 cytowanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1) zagospodarowanie na cele rolnicze, ogrodnicze – bez możliwości realizacji zabudowy; 2) zagospodarowanie na cele drogi publicznej klasy zbiorczej, przy odpowiednim stosowaniu ustaleń dla terenu 1KD; 3) zagospodarowanie na cele drogi publicznej klasy odpowiadającej przylegającym drogom – w wyznaczonych częściach terenu 1KD oznaczonych w rysunku ukośnym rastrem równoległym do kierunku wyznaczonego przez azymut 45°. Kwestionowane postanowienie planu zawiera odwołanie do art. 34 u.p.z.p. W myśl tego przepisu wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (ust. 1). Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 (ust. 2). Zestawienie zaskarżonego w części § 7 ust. 1 uchwały oraz treści art. 34 u.p.z.p. wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Odwołanie do art. 34 u.p.z.p. nie tylko nie koreluje z brzmieniem § 7 ust. 1 uchwały, ale również pozostawia wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia kwestionowanego zapisu planu. Jak bowiem słusznie wskazał skarżący, art. 34 u.p.z.p. nie odnosi się do tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu, lecz do planu wcześniej obowiązującego na danym terenie i wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Tym samym powiązanie § 7 ust. 1 uchwały i treści art. 34 u.p.z.p. jawi się – w ocenie Sądu – jako nieuprawnione. Co istotne, wadliwość zaskarżonego postanowienia dostrzegł również organ uchwałodawczy, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że odwołanie do art. 34 u.p.z.p. powstało w wyniku błędu. Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi bowiem do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21). Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.