IV SA/Po 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września [...] r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) §1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U. 2003 r., nr 198, poz. 1925), art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 158 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z [...] września 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2012 r.). W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że postanowieniem z [...] września 2012 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność Z. i J. P. oraz B. i P. P., położonej w Kaliszu przy ul. K. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] września 2012 r. zostało wniesione przez Piotra P., który zauważył, że w jego wydaniu brali udział dwaj członkowie Kolegium, którzy wcześniej uczestniczyli w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem SKO z [...] stycznia 2012 r., wydanym przez inny skład. Zdaniem Kolegium, w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiła przesłanka wyłączenia pracownika zawarta w art. 24 §1 pkt 5 kpa, czy też w art. 27 §1a kpa z uwagi na fakt, że kwestionowane postanowienie nie dotyczyło bezpośrednio decyzji wydanej przez ten sam skład Kolegium. W złożonym pismem z [...] lutego 2013 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. P. i P. P. (dalej odwołujący) podkreślili, że art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 zd. 1 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. wyłącza ex lege członka Kolegium od prowadzenia sprawy w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień. Wskazując następnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie sadowym oraz w doktrynie odwołujący podkreślili, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem zasady sprawiedliwości społecznej. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia. Odwołujący wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] grudnia 2012 r. i umorzenie postępowania w sprawie jego wydania, połączone z ponownym rozpoznaniem wniosku z [...] lipca 2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2012 r., względnie o uchylenie postanowienia z 21 grudnia 2012 r. i ponowne rozpoznanie podania z [...] lipca 2012 r. Powołując się na art. 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3 kpa odwołujący wnieśli o wyłączenie członków Kolegium: A. K., L. B., I. Ch., W. G., J. P., T. Z., K. S., P. B., I. K., S. K., R. M., A. S. – L., M. T. - od ponownego rozpoznania sprawy w której wydane zostało zaskarżone postanowienie. Powołując się na art. 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3 kpa odwołujący wnieśli o wyłączenie członków Kolegium: A. K., L. B., I. Ch., W. G., J. P., T. Z., K. S., P. B., I. K., S. K., R. M., A. S. – L., M. T. - od rozpoznawania wniosku o wyłączenie w/w członków Kolegium. Uzasadniając zgłoszony wniosek odwołujący wskazali na wątpliwości co do bezstronności poszczególnych członków Kolegium, którzy rozpatrywaliby nawzajem wnioski o wyłączenie samych siebie. Występowaliby zatem równocześnie w podwójnej roli: jako osoby, których dotyczy wniosek o wyłączenie i jako osoby rozpatrujące ten wniosek. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2013 r.), Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że wystąpienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 i art. 127 § 3 kpa dotyczy takiego postępowania prowadzonego przed SKO, w którym wydano decyzję bądź postanowienie, od których następnie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w wydawaniu decyzji bądź postanowienia na skutek tego wniosku w składzie orzekającym Kolegium ponownie bierze udział członek (lub członkowie) tego Kolegium, orzekający wcześniej w kontrolowanym rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, ponieważ brak jest decyzji i postanowienia ostatecznego, zapadłych w wyniku złożenia takiego wniosku (art. 127 § 3 kpa), przy wydawaniu których brał udział członek Kolegium podlegający wyłączeniu. Zdaniem Kolegium, decyzja z [...] stycznia 2012 r. wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była rozpatrywana w innym składzie niż decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] maja 1997 r. zaś postanowienie z [...] września 2012 r. wydane zostało w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności i nie dotyczyło decyzji wydanej przez ten sam skład Kolegium, co oznacza, że brak było podstaw do wyłączenia członków organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa i tym samym stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Skargę na postanowienie SKO z [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) wniosła B. P. (dalej skarżąca) zarzucając: - nierozpoznanie w ogóle istoty zarzutu błędnej wykładni i zastosowania art. 24 §1pkt 5 w zw. z art. 27 §1 zd. 1 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., zawartego we wniosku z 6 lutego 2013 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, - brak odniesienia się merytorycznie do zarzutu błędnej wykładni i zastosowania art. 61a §1 kpa, - brak rozstrzygnięcia dwóch wniosków o wyłączenie pracowników Kolegium przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z 6 marca 2013 r., - dopuszczenie do wydania postanowienia z 6 marca 2013 r. przez 3 członków Kolegium, co do których w dacie jego wydania istniał nierozpoznany zgodnie z prawem wniosek o ich wyłączenie od ponownego rozpatrywania sprawy, oparty na podstawie z art. 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3 kpa, a także oparty na tej samej podstawie prawnej wniosek o wyłączenie wymienionych od rozpatrywania wniosku o ich wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej, Kolegium naruszyło w niniejszej sprawie art. 6-8, 11, 27 §1 zd. 2 w zw. z art. 24 §3, 35 §1-2, 36 §1, 77 §1, 78 §1, 80, 81, 126 w zw. z art. 107 §1, 109 §1, 123 §1-2, 124 §1-2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO z 6 marca 2013 r. i przekazanie sprawy Kolegium celem jej ponownego rozpoznania (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] maja 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 7-9 akt sądowych). Pismem z [...] listopada 2013 r. uczestnik postępowania P. P. poparł zarzuty skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości (k. 60 akt sądowych). Pismem z [...] listopada 2013 r. skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty skargi zarzucając organowi II instancji, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie rozpoznał wniosku o wyłączenie wskazanych z imienia i nazwiska członków Kolegium, nie odnosząc się do istoty sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów (k. 61-65 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem było postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe zainicjowane wniesieniem podania przez uczestnika postępowania P. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z [...] września 2012 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez SKO przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 1997 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z [...] stycznia 2012 r. Z kolei postanowieniem z [...] września 2012 r. Kolegium orzekając w częściowo takim samym składzie, jak ten który wydał decyzję z [...] grudnia 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. Przedmiotem sporu w tej sprawie była ocena dopuszczalności oraz skutków procesowych wynikających z uczestnictwa tych samych członków Kolegium w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. oraz postanowienia z [...] września 2012 r. Instytucja wyłączenia pracownika, która uregulowana została w rozdziale 5 działu I kpa stanowi procesową gwarancję bezstronności i obiektywizmu w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Pozostaje ona urzeczywistnieniem wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, składając się na rozumienie pojęcia praworządnego działania administracji publicznej o którym stanowi art. 6 kpa oraz pełniąc istotną rolę z punktu widzenia budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, stosownie do art. 8 kpa. Zgodnie z art. 24 §1 pkt 5 kpa, obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik organu administracji publicznej jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie ustawodawcy nie do zaakceptowania jest sytuacja w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji brałby następnie udział w postępowaniu, którego celem byłaby ocena prawidłowości tej decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, ponieważ z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Przesłanka wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, ponieważ ma charakter bezwzględny (uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Stosownie do art. 27 §1 kpa, przesłanki wyłączenia pracownika o których stanowi art. 24 §1 kpa obowiązują również w stosunku do członka organu kolegialnego, którym to organem niewątpliwie pozostaje SKO. W ocenie Sądu rację ma skarżąca podkreślając, że w ramach przesłanki wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa należy rozumieć również sytuację, w której członek Kolegium kontroluje w trybie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego wcześniej z jego udziałem. Pogląd ten zaprezentowany został również w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono konieczność zachowania maksymalnego poziomu bezstronności pracownika rozpoznającego sprawę administracyjną. W przeciwnym razie pracownik organu byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1222/11, lex nr 1139603, wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, lex nr 1083386, wyrok WSA w Białymstoku z 13 października 2011 r., II SA/Bk 469/11, lex nr 1152434). Problematyka wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Na konieczność wyeliminowania wszelkich zastrzeżeń co do obiektywizmu sędziego na gruncie innych procedur Trybunał zwracał też uwagę w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Uprawnionym wobec tego jest postawienie tezy, że również stanowisko przyjęte przez TK powinno stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. Rozstrzygając niniejszą sprawę Kolegium nie dostrzegło, że począwszy od 11 kwietnia 2011 r. art. 24 §1 pkt 5 kpa uzyskał nowe brzmienie. Usunięcie z tego przepisu sformułowania "w niższej instancji" mocą art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18 ze zm.) należy odczytywać jako poszerzenie gwarancji bezstronności i obiektywizmu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Poza tym, uchybienie którego dopuściło się Kolegium w wydaniu postanowienia z 13 września 2012 r. nie podlegało sanowaniu z tego względu, że decyzją z 19 stycznia 2012 r. SKO w innym składzie orzekającym utrzymało w mocy decyzję z 15 grudnia 2011 r. Nie zmienia to w jakikolwiek sposób okoliczności, ze w rozpoznawanej sprawie ci sami pracownicy Kolegium najpierw wydali decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 12 maja 1997 r., a następnie odmówili wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 15 grudnia 2011 r. Niezależnie od powyższego uchybienia Kolegium dopuściło się nadto obrazy przepisów o wyłączeniu pracownika organu kolegialnego, nie rozpoznając złożonego w tym przedmiocie przez skarżącą oraz uczestnika postępowania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 lutego 2013 r. podania o wyłączenie wymienionych z imienia i nazwiska członków Kolegium. SKO powinno było wydać w tym przedmiocie postanowienie o wyłączeniu albo o odmowie wyłączenia poszczególnych pracowników, ustosunkowując się w sposób merytoryczny do sformułowanych pod ich adresem zarzutów braku obiektywizmu. Kolegium powinno było mieć również na uwadze, że uchybienie art. 24 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 §1 kpa stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 3 kpa), a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę treść zarzutów formułowanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą, Kolegium powinno było rozważyć zasadność wszczęcia postępowania wznowieniego, a nie poprzestawać jedynie na wstępnym oznaczeniu żądania, nie mającego de facto związku z przedstawionym stanem faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie z 6 marca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z 21 grudnia 2012 r. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił postanowienie Kolegium z 13 września 2012 r. Sąd miał w tym względzie na uwadze, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia o której stanowi art. 145 §1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa polegająca na tym, że postanowienie to zostało wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 §1 kpa. W świetle brzmienia art. 135 ppsa na Sądzie spoczywał obowiązek zastosowania wszelkich środków prowadzących do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach tej samej sprawy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno w pierwszej kolejności rozpoznać złożony w podaniu z 6 lutego 2013 r. wniosek o wyłączenie wskazanych pracowników SKO. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określonych w art. 24 §3 kpa postanawia przewodniczący organu kolegialnego. W literaturze zwraca się uwagę na lukę uregulowania prawnego trybu wyłączenia prezesa SKO z powodu braku organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2011, s. 175). Z uwagi na brak precyzyjnej regulacji prawnej w trym zakresie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za dopuszczalny należy uznać pogląd, że w takiej sytuacji doraźnie trzeba było dopuścić możliwość wydania postanowienia o wyłączeniu pracowników SKO przez Prezesa Kolegium (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2010, t. I, s. 276). W dalszej kolejności SKO powinno rozpoznać co do meritum podanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 15 grudnia 2011 r. mając na uwadze powyżej przeprowadzone rozważania na temat rozumienia przesłanki wyłączenia pracownika o której stanowi art. 24 §1 pkt 5 kpa. W pkt 3 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.