IV SA/Po 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2021r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark [...], obręb S. w P. przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pani R. S. (reprezentowana przez A. D.) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. S. , ark. 4. w P.. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta P. w dniu [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) wydał decyzję odmawiającą wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy dla powyższej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana na terenie zasadniczo wyłączonym z zabudowy nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiednich działek. Powstanie zespołu budynków mieszkalnych spowoduje ingerencję w charakter terenów zielonych i zaburzy porządek urbanistyczny tego obszaru. Nadto organ wskazał, że zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy występującej na działach sąsiednich zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z uwagi na powyższe organ I instancji odstąpił od wyjaśnień w zakresie wystarczającego uzbrojenia dla przedmiotowego zamierzenia. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła p. R. S. reprezentowana przez A. D. zarzucając naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymogów określonych przywołaną regulacją, w szczególności w zakresie kontynuacji linii zabudowy, a także cech zagospodarowania terenu, co w swej konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zarzucono również naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zarzucono także organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak precyzyjnego i dokładnego wyjaśniania podstawy faktycznej i prawnej kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2021r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że bezpośrednio sąsiadującymi działkami z działką inwestora jest działka nr [...] oraz działka nr [...]. Obie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi, a budynki te są usytuowane od działki nr [...] (działki drogowej) w odległości 11 m, w jakiej inwestor zaplanował budowę pierwszego budynku. W ocenie Kolegium brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rację przyznano odwołującej się, iż realizacja zabudowy znajdującej się na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Dalej Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie podał do jakich cech zagospodarowania działek sąsiednich nie będzie nawiązywać planowana inwestycja. W jego ocenie sam fakt, iż na jednej działce planowana jest budowa trzech budynków mieszkalnych nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozytywnej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz funkcji zabudowy zastanej na obszarze analizowanym Kolegium wskazało, że fakt zamiaru inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie przesądza a limine braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej. W ocenie Kolegium w niniejszym przypadku ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Planowane budynki mieszkalne nie będą zatem stanowiły wyjątku w ramach istniejącej zabudowy jeśli chodzi o ich funkcję. Za całkowicie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym Kolegium uznało stwierdzenie organu I instancji, iż wnioskowana działka położona jest w pasie terenów niezabudowanych, użytkowanych obecnie pod uprawy rolne, a planowana inwestycja zlokalizowania jest na terenie wyłączonym dotąd z zabudowy, nie stanowi więc ona kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiednich działek. Organ I instancji całkowicie pominął okoliczność, iż działka inwestora ze wszystkich stron (z wyjątkiem strony wschodniej - która przylega do działki drogowej nr [...]) jest otoczona terenem zabudowanym budynkami mieszkalnymi. Następnie Kolegium przeanalizowało cechy i parametry nowej zabudowy w świetle kolejnych przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. i stwierdziło, że w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy poniżej średniej zabrakło uzasadnienia odstępstwa, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia. W zakresie wysokości nowej zabudowy Kolegium oceniło, że organ mógł dokonać odstępstwa od reguły podstawowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia) niemniej musiałoby to być uzasadnione i wynikać z analizy. Tymczasem, organ I instancji wskazując, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków (3,5 m do gzymsu) nie przekracza średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 5 m, dokonał oceny ww. parametru niezgodnie z przepisem rozporządzenia. Kolegium oceniło, że planowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej wynosi 12 m, średnia dla tego parametru wynosi zaś 15 m. Tym samym dopuszczalna szerokość elewacji frontowej może mieścić się w przedziale od 12 m do 18 m, zatem w dopuszczalnych granicach. Organ II instancji wskazał, iż analiza urbanistyczna nie zawiera uszczegółowienia dla każdej działki w zakresie parametru geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), na obecnym etapie postępowania niemożliwe jest więc dokonanie analizy w tym zakresie. W ocenie organu II instancji sporządzona analiza urbanistyczna jest niepełna a wnioski w niej zawarte nie znajdują oparcia w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wskazane nieprawidłowości dotyczące sporządzenia analizy urbanistycznej prowadzą do wniosku, iż analiza ta jest nierzetelna, nie może zatem stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. Dalej Kolegium stwierdziło, że wnioskowana działka posiada natomiast dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co wypełnia wymagania wypływające z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustalono, iż przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W zakresie zaś wymagań wypływających z art. 61 ust. 1 pkt 5, stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż istniejące (planowane) uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, niemniej jak stwierdzono na stronie 6 decyzji organu I instancji, z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie sprawy odstąpiono od dalszych wyjaśnień w tym zakresie. Przy czym, Kolegium stwierdziło, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na powyższe w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto w świetle przepisu art. 136 § 1 Kpa Kolegium podkreśliło, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji jest możliwe tylko wówczas, gdy jego braki nie są znaczne, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie analizy stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy, nie miałoby charakteru uzupełnienia. Organ I instancji nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i 77 Kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielać wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw wniosła Pani R. S. reprezentowana przez adw. P. D., zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej sprzeciwem decyzji, na podstawie art. 64b p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, a polegający w szczególności na naruszeniu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2020 roku odmawiającej Pani R. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie geod. S. , ark. [...], przy ul. [...] w P. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I Instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy niewymagający jakiegokolwiek w zasadzie uzasadnienia, jak również całokształt ustalonych w sprawie okoliczności sprawy, uzasadniały, w całej rozciągłości, uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I Instancji w całości, i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego i dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej kwestionowanej aktualnie decyzji, w szczególności co do braku zaistnienia, rzekomo, podstaw do wydania przez Organ odwoławczy, decyzji merytorycznej w sprawie w ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym brak wskazania, dowodów, na jakich Organ oparł się wydając rzeczową decyzję, przyczyn uwzględnienia bądź ich nieuwzględnienia, a także ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiającej w dalszej kolejności, właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumieniem tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący. Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia organu I instancji, skarżąca na podstawie art. 64b § 2 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi odwoławczemu oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie nie stwierdziło podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Mając powyższe rozważania na względzie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2020r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji w istocie dokonał oceny analizy urbanistycznej, będącej kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i nie zakwestionował prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Kolegium dokonało także oceny tej analizy stwierdzając zgodność funkcji projektowanej zabudowy z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją mieszkalna jednorodzinną. Wyraziło pogląd odmienny od stanowiska organu I instancji, który za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie przyjęło właśnie brak kontynuacji przez projektowaną zabudowę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zastanej na analizowanym obszarze oraz naruszenie ładu przestrzennego. Wobec powyższego w tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b P.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sądy (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – przyjmuje się w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko skarżąca oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także inni uczestnicy postępowania administracyjnego w liczbie 7 osób. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego to w postępowaniu co do istoty sprawy w zakresie warunków zabudowy ocenie podlegać będzie sporna kwestia dotycząca kontynuacji funkcji zabudowy zastanej na przedmiotowym obszarze w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, gdy skarżąca planuje wybudowanie 3 budynków tego rodzaju na jednej działce, czyli zapewnienie ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze. Kolegium w tym zakresie oceniło, że przygotowana analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy, jej wyniki dołączone do decyzji organu I instancji, pozwalają na dokonanie oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej zastanej na analizowanym obszarze i zebrany materiał dowodowy nie wymaga uzupełnia w znacznej części w tym zakresie. Wątpliwości Kolegium wzbudziło rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w części dotyczącej cech i parametrów istniejącej zabudowy, zatem Kolegium zarzuciło że analiza w tym zakresie jest niepełna, nierzetelna, zatem nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie jest nieuzasadnione. Kolegium w istocie nie wykazało, że analiza cech i parametrów istniejącej zabudowy obarczona jest brakami eliminującymi ją z postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Zastrzeżenia Kolegium sprowadzają się bowiem do sfery oceny ustaleń organu I instancji i niedostatków w zakresie uzasadnienia przez organ I instancji przyjętego stanowiska. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń faktycznych organu I instancji w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie pozwala na jej rozpatrzenie przez organ odwoławczy w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium oceniło ustalenia organu I instancji w zakresie linii zabudowy wskazując, że sporządzona analiza pozwala na jej ustalenie dla projektowanej zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy istniejących na działkach sąsiednich nr [...] i [...], zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, jak to twierdził organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami obowiązującymi. Zdaniem Sądu, Kolegium zgodnie z dyspozycją art. 15 K.p.a. dokonało w tym zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy w toku instancji i nie wykazało istotnych braków co do zebranego materiału dowodowego w tej części. Kolegium w istocie dokonało merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto Kolegium wyraziło pogląd, przeciwny do stanowiska organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby ustalenia linii zabudowy dla budynków projektowanych na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy, zatem kluczowe jest ustalenie linii zabudowy tylko dla pierwszego z budynków usytuowanego od strony drogi publicznej. Jak wskazano powyżej, zagadnienie to winno być przedmiotem oceny w ramach kontroli decyzji merytorycznej rozpatrującej sprawę co do istoty. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (por. wyr. WSA w Poznaniu z sygn. akt IV SA/Po 971/20, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie Kolegium w istocie nie zakwestionowało sporządzonej analizy cech i parametrów zabudowy w odniesieniu do ustaleń w zakresie współczynnika powierzchni zabudowy. Kolegium nie zarzuciło by analiza pominęła w tym zakresie jakąkolwiek z działek budowlanych i nie uwzględniła tego parametru na terenie wszystkich działek zabudowach objętych obszarem analizowanym. Przy czym nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia średniego współczynnika powierzchni zabudowy, tylko Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji przyjął dla projektowanej zabudowy współczynnik poniżej średniego w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003r., który jako wyjątek od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. wymaga szerszego uzasadnienia organu. Zarzut dotyczy zatem oceny ustalonego stanu faktycznego i uzasadnienia stanowiska organu I instancji, a nie nienależytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie należy odnieść się do zarzutu Kolegium skierowanego przeciwko ustaleniom organu I instancji w zakresie wysokości planowej zabudowy i odstępstwa o jakim mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003r. Kolegium zakwestionowało bowiem zastosowanie ustalonych parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z rozporządzeniem, a nie błędy w ustaleniu tego parametru na obszarze analizowanym i to w istotnym zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W dalszej części, Kolegium zakwestionowało prawidłowość sporządzenia analizy cech i parametrów zabudowy w zakresie dotyczącym geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), zatem nie jest możliwe dokonanie analizy w tym zakresie w świetle § 8 rozporządzenia. Z przedłożonej analizy wynika, że organ I instancji dla każdej zabudowy w terenie analizowanym ustalił układ połaci dachowych określając je literami S lub P w części graficznej analizy. Z części tekstowej analizy wynika wprost, że na obszarze analizowanym dominują budynki mieszkalne z dachami skośnymi, wysokość kalenicy wynosi maks. 8 m. Rzeczywiście brak w analizie w części tekstowej graficznej ustaleń w zakresie kąta nachylenia dachów zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, jednak brak ten można i należy uzupełnić w trybie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego (art. 136 § 1 K.p.a.). W tym stanie w ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy odnoszący się do sporządzonej analizy funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto Kolegium zaakceptowało, że nie jest wymagana zgoda na wyłączenie terenu inwestycji z podlegających ochronie terenów gruntów rolnych czy leśnych. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Kolegium odniosło się także do zagadnienia zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd stoi na stanowisku, że brakujące zapewnienia może uzupełnić Kolegium w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, oceniając zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza sporządzoną analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy, stwierdzić należy że nie wskazuje on na potrzebę uzupełnienia w całości czy znacznym zakresie, a jego ocena nie przekracza możliwości organu odwoławczego oraz jego ewentualne uzupełnienie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a. Nadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że konieczność wydania pierwszej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie musi tylko i wyłącznie pochodzić od organu I instancji. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na merytoryczną jego ocenę i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do istoty, czego w znacznej części organ odwoławczy dokonał, natomiast jego uzupełnienie w nieznacznym zakresie może być dokonane przez Kolegium samodzielnie lub na jego zlecenie przez organ I instancji (art. 136 § 1 K.p.a.). Sąd przy tym podkreśla, że spory między organami co do przyjętego stanowiska w zakresie oceny kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanego zamierzenia i linii zabudowy budynków projektowanych w głębi działki mogą stać się przyczyną wielokrotnych rozstrzygnięć organów obu instancji pozbawiając inwestorkę uzyskania ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydać powinien zatem organ odwoławczy poddając kontroli sądowej przyjęte stanowiska i twierdzenia organu, celem jak najszybszego zakończenia sprawy. Nowelizacja art. 138 K.p.a. ma służyć temu, by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Także okoliczność dotycząca sporu między organami co do kontynuacji funkcji zabudowy i linii zabudowy dla budynków planowanych w głębi działki, ani braki w uzasadnieniu stanowiska organu I instancji oraz brak określenia kąta nachylenia dachów zabudowy w obszarze analizowanym nie stanowi o konieczności uzupełnienia i wyjaśnienia stanu sprawy w znacznym zakresie, uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, jak to wskazano powyżej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od sprzeciwu w wysokości [...] zł, ustaloną na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków jednorodzinnych wolnostojących w P. na działce nr [...], obręb S.. W opisanych powyżej przypadkach wymagających uzupełnienia w trybie dodatkowego postępowania uzupełniającego Kolegium na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub zleci jego uzupełnienie Prezydentowi Miasta P.. Dotyczy to zwłaszcza uzupełnienia w zakresie aktualnych zapewnień dostawców mediów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz analizy urbanistycznej w zakresie kąta nachylenia dachów istniejącej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty sposób ich rozumienia. Rzeczą Kolegium będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym. Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.