IV SA/Po 578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 30 stycznia 2004 r. nr XIX/182/2004 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oddala skargę Rada Miasta Gniezna w dniu 30.01. .2004r. powołując się na przepis art. 18 ust. 12 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm. – dalej ustawa) podjęła uchwałę nr XIX/182/2004 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Gniezna miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Gnieźnie, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy, poprzez sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nieprecyzyjne i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z brzemieniem § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez odległość, o której mowa w pkt 1 § 2 uchwały, należy rozumieć pomiar odległości dokonany najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego od wejścia do punktu w którym sprzedawany lub podawany jest alkohol do wejścia lub granicy nieruchomości obiektu chronionego. W skardze podkreślono, że zważywszy na zakres delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy jest uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów. Jednocześnie wskazano, iż przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W ocenie skarżącego, przepis § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały tego kryterium nie spełnia, albowiem zapisy uchwały są nieprecyzyjne i skutkują na etapie stosowania prawa całkowitą dowolnością. Podkreślono, że przyjęty w uchwale sposób mierzenia odległości pomiędzy wejściem do obiektu chronionego, a wejściem do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego nie odwołuje się do pojęć ustawowych, zawartych w innych ustawach, np. w ustawie o drogach publicznych, ustawie o ruchu drogowym, ustawy prawo budowlane, jak również nie zostało zdefiniowane w samej uchwale. Tym samym, jak wyjaśnił Prokurator: "wskazane w uchwale pojęcie pozwala na całkowitą dowolność interpretacyjną, ponieważ jest wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami znajdującymi się na owych ciągach komunikacyjnych. W szczególności z pojęcia tego nie sposób wyprowadzić wymagań technicznych, jakim winna ona odpowiadać, a także ustalić jej statusu prawnego, w tym w szczególności własnościowego." W dalszej kolejności podkreślono, iż odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu winny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane. Powyższe, jak podkreślono, wyklucza mierzenie najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego, albowiem może się zdarzyć, że tak ustalona najkrótsza droga będzie przebiegać przez teren nieruchomości należących do osób prywatnych. Prokurator podkreślił, że przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg (lub innego, weryfikowalnego sposobu mierzenia odległości, jeśli między miejscami chronionymi a miejscami sprzedaży alkoholu nie ma dróg publicznych) wydaje się konieczne i spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie. Rada Miasta Gniezna w odpowiedzi na skargę zgodziła się – co do zasady - z zarzutem podniesionym przez skarżącego. Rada Miasta Gniezna poinformowała również, iż na XI sesji Rady Miasta Gniezna w dniu 22.06.20111r. podjęta została uchwała w sprawie zmiany przedmiotowej uchwały. Organ administracji nadmienił, iż przyjęty w nowej uchwale zapis podyktowany jest względami praktyki i doświadczenia w tej mierze, wypracowanego przez komórkę organizacyjną Urzędu, w zakresie czynności której mieści się wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w §2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Gniezna z dnia 30.01.2004r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Gniezna miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. W §2 pkt 2 stwierdzono, iż pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągu komunikacyjnego od wejścia do punktu, w którym sprzedawany jest alkohol do wejścia do budynków wymienionych w pkt 1 a uchwały, do granicy nieruchomości na której znajdują się obiekty wymienione w pkt 1 b - d. W tym miejscu należy wskazać, iż kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, podobnie jak Prokurator, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, nie będących w jednoznacznej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd sprowadzała się nie tylko do oceny zasadności podniesionych zarzutów. Nie związany zarzutami skargi Sąd, dokonując kontroli legalności wskazanego przez Prokuratora § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie stwierdził żadnego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały. Analiza wskazanego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że kwestionowane określenia oceniać należy jako dostatecznie ostre i nienastręczające istotnych trudności interpretacyjnych na gruncie reguł znaczeniowych polskiego języka ogólnego. Odnosząc się do argumentacji skargi opartej na poglądzie zaprezentowanym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. VI SA/Wa 963/04 podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też zawodne jest formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach sformułowanych na gruncie innych stanów faktycznych. W myśl przywołanego w skardze wyroku, odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane, gdyż w przeciwnym razie może się zdarzyć, że wskazana w uchwale "najkrótsza droga", przebiegać będzie przez teren prywatny. Zwrócić należy jednak uwagę, że skarga złożona w powołanej przez Prokuratora sprawie, dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w której jedną z kwestii spornych pozostawało to czy pomiar odległości od sklepu skarżącego do budynku szkoły naruszał postanowienia uchwały ustalającej dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Cytowany w złożonej w niniejszej sprawie pogląd judykatury dotyczył zatem odmiennego stanu faktycznego. Odnosząc się do dalej zakwestionowanego w skardze sformułowania "ciąg komunikacyjny" wskazać należy, że na temat tego zwrotu wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 858/10. Sąd ten w przekonujący sposób wyjaśnił, iż pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. We wskazanym orzeczeniu słusznie zwrócono uwagę, że pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm. – dalej udp). W braku definicji legalnej, należało się odwołać - jak trafnie podniósł Sąd - do powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie natomiast z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". Zwrócono przy tym uwagę na celowość zastosowania przy wyjaśnianiu treści wyrażenia "ciąg komunikacyjny" określeń użytych przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" - oznaczająca zgodnie z art. 2¹ pkt 1 tej ustawy obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Przyjęcie wskazanego poglądu eliminuje m.in. podnoszone w skardze wątpliwości, co do tego, czy "najkrótsza droga" w rozumieniu §2 pkt 2 zaskarżonej uchwały może przebiegać przez teren prywatny. Możliwość taka - w ocenie Sądu - nie istnieje, gdyż przejście przez prywatną posesję wymaga zgody jej dysponenta, a więc co do zasady jest niedopuszczalne jako "naruszające prawo". Tym samym nie mieści się również w przywołanym wyżej pojęciu "ciągu komunikacyjnego". Za niedopuszczalne zatem, w rozumieniu zaskarżonej uchwały, uznać należałoby wytyczanie "najkrótszej drogi" jako linii prostej łączącej dwa punkty, bez uwzględnienia naturalnych przeszkód. Nawiązując natomiast do argumentacji skargi, co do zasadności przyjęcia dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, Sąd zwraca uwagę, że na terenach gmin istnieją częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach, których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 udp. Z tego względu, stanowisko Prokuratora, iż jako przykład prawidłowej metody ustalania odległości wskazać należy pomiar dokonywany wzdłuż osi dróg publicznych, nie wydaje się zasługiwać na uwzględnienie. W tym kontekście użyte w zaskarżonej uchwale pojęcie "ciągu komunikacyjnego" wydaje się być bardziej elastyczne i uniwersalne, a zarazem - w ocenie Sądu - dostatecznie jasne na potrzeby ustalania dopuszczalnych lokalizacji miejsc sprzedaży (podawania) alkoholu. W świetle powyższego stanąć należało na stanowisku, iż pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w rozpoznawanej sprawie należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego (§ 3 ust. 2 pkt 1) lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują (§ 3 ust. 2 pkt 2) bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Reasumując, wątpliwości nie budzi nie tylko potrzeba jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, ale również to, że niejasność przepisu może uzasadniać jego niezgodność z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności poprzez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające. Analogiczne kryteria i zasady należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 usg. Przeprowadzona w taki sposób kontrola legalności aktu prawa miejscowego musi również uwzględniać, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa (por. wyrok TK z dnia 03 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90, wyrok TK z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.