IV SA/Po 578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. S. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją dnia [...] września 2016 roku nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku H. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Burmistrz stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie ostał spełniony postulat łącznego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej wykonanej na zlecenie wnioskodawcy przez uprawnionego urbanistę, na okoliczność ustalenia, że wszystkie przesłanki zostały spełnione. W odwołaniu podniesiono, zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł; art. 8 k.p.a. polegającego na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady obiektywizmu i z rozpatrzeniem zebranego materiału w sposób jednostronny; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegający na wydaniu decyzji odmownej mimo, iż wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem wnioskodawcy zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: organ II instancji, SKO) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1659 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz przepisu art. 61 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości W uzasadnieniu SKO stwierdziło m. in., że w myśl przepisu art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w ww. art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 1998r., sygn. akt II SA 70/1998, LEX nr 43205). Bezprzedmiotowość postępowania będzie więc miała miejsce wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Wystąpienie takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996/2 poz. 80; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/2000, publ. LexPolonica 381582; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, pub. LexPolonica 382377). Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, przy czym postanowienie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ono inny skutek prawny, oznacza ona bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy jej zawisłość w danej instancji. W myśl przepisu art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z normy ogólnej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustała się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powołanych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu. Następnie organ II instancji stwierdził, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawca wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na [...]. Uchwałą [...]. Zgodnie z § [...] ww. uchwały wchodzi ona w życie w terminie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tym samym w dacie orzekania przez organ odwoławczy dla obszaru objętego wnioskiem o warunki zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji SKO uznało wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. za w pełni uzasadnione. Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył wnioskodawca, zastępowany przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności: 1. istotne naruszenie przepisu art. 59 § 1 u.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu, skoro na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego; 2. istotne naruszenie przepisu art. 56 u.p.z.p. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo, iż wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem wnioskodawcy zostały spełnione, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy oczywiście nie posiadało ono przymiotu bezprzedmiotowości; - art. 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sytuacji, gdy jest to konieczne do wydania decyzji merytorycznej, a organ I instancji dotąd prawidłowo tego postępowania nie przeprowadził; - art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewykazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie; - art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady obiektywizmu, rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowody w sposób jednostronny 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka [...] jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, choć żaden dowód w sprawie ani powszechnie dostępne materiały nie świadczą o możliwości. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie; 2. zobowiązanie SKO do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki [...] zgodnej z wnioskiem skarżącego w terminie 3 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia wyroku w niniejszej sprawie; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie 2., wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej uwzględnienie. Jednocześnie wyjaśnił, że wadliwa decyzja SKO została wydana w oparciu o błędne informacje uzyskane od organu I instancji, zgodnie z którymi Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wnioskowany teren [...] Ustaleniami planu nie objęto jednak [...], co jednoznacznie wynikło dopiero z pisma organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO uchyliło decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku i umorzyło postępowanie I instancji. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Organ II instancji przyjął bowiem błędnie (co sam przyznał w odpowiedzi na skargę), że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ten błąd w ustaleniach faktycznych pociągnął za sobą naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, że zgodnie z art. 59 u.p.z.p., co do przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Na skutek tego błędu organ II instancji naruszył też procedurę w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nie uczynił zadość obowiązkowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Nieodniesienie się do zarzutów odwołania skarżącego przez SKO powoduje, że jego decyzja uchyla się w tym zakresie spod kontroli sądowej, a analizowanie zasadności przeciwstawnych stanowisk stron postępowania w zastępstwie organu administracji, który był do tego zobligowany, czyniłoby z sądu administracyjnego de facto trzecią instancję rozstrzygającą merytorycznie sprawę administracyjną. Tym samym nie zaktualizowały się przesłanki zastosowania regulacji z art. 145 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie wskazują na zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Błąd w ustaleniach faktycznych, jakkolwiek pociągnął za sobą uchybienia w zastosowaniu zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie powinien być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł., łącznie – 980 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie oceni we właściwy sposób całokształt okoliczności sprawy, w tym prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności analizę architektoniczno-urbanistyczną i w zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zwrócić należy uwagę na związanie organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV Sa/Po 492/16 (art. 153 p.p.s.a.).