IV SA/Po 578/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łęka Opatowska z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XXXIX/181/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego w miejscowości Piaski 1. stwierdza nieważność § 12 pkt. 2 lit. a tiret pierwsze w zakresie oznaczenia "RM", § 12 pkt. 2 lit. b tiret drugie w zakresie oznaczenia "RM" oraz § 16 pkt 3 lit. h tiret pierwsze zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Łęka Opatowska na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Rada Gminy Łęka Opatowska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w dniu 30 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/181/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego w miejscowości Piaski (dalej zaskarżona uchwała). Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 2 lit. a tiret pierwsze oraz lit. b tiret drugie w zakresie zapisu: "RM" zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności w zakreślonej wyżej części. W § 12 pkt 2 i 3 uchwały, m.in. dla terenów zabudowy zagrodowej (oznaczenia na rysunku planu 1.RM i 2.RM) zawarto szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Stosownie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), stanowiącego tabelę, w poz. 3 ujęto tereny użytkowane rolniczo. I tak, pod pozycją 3.3 ujęto tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone literami RM. Norma kompetencyjna nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określenia w miejscowym planie zasad scalania i podziałów dla tej części terenów. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W rezultacie należy stwierdzić, że Rady Gminy Łęka Opatowska ustalając w § 12 pkt 2 lit. a tiret pierwsze oraz lit. b tiret drugie w zakresie zapisu: "RM" uchwały zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając w sposób istotny art. 101 ust. 2 u.g.n. Skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające jego stanowisko w tej materii. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że w § 16 pkt 3 lit. h tiret pierwsze uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami 1.RM i 2.RM ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu w odległości 25 m od linii rozgraniczającej teren drogi głównej ruchu przyspieszonego oznaczonej na rysunku planu symbolem KDGP w sytuacji gdy ww. tereny nie graniczą z przedmiotową drogą. Jednakże powyższe uchybienie nie ma wpływu na interpretację oraz realizację ustaleń planu, stąd też w ocenie skarżącego należy je za nieistotne naruszenie zasad jego sporządzania. Rada Gminy Łęka Opatowska reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę podzieliła stanowisko skarżącego. Na rozprawie dnia 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia objęty jest także § 16 pkt 3 lit. h tiret pierwsze uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08). Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela linię orzeczniczą przedstawiona w jej uzasadnieniu. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne. W prawomocnym wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Wr 797/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") WSA we Wrocławiu podkreślił, że w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Skoro w przywołanym normatywie wykluczono wprost pewną kategorię terenów tj. rolnych i leśnych niemożliwe było, aby gminny prawodawca w podjętej uchwale wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014 r., poz. 700 ze zm.). Sąd stwierdził zasadność skargi także odnośnie drugiego z zarzutów. Można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że ustalenie dla terenów oznaczonych symbolami 1.RM i 2.RM nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 25 m od linii rozgraniczającej teren drogi głównej ruchu przyspieszonego oznaczonej na rysunku planu symbolem KDGP nie powinno mieć wpływu na interpretację planu. W sytuacji gdy tereny te w ogóle nie graniczą z przedmiotową drogą brak jest bowiem możliwości wyznaczenia owych linii i na rysunku planu linie takie oczywiście uwidocznione nie zostały. Kwestionowany zapis godzi jednak w tych okolicznościach w jedną z podstawowych zasad porządku prawnego stanowiącą zakaz nakładania obowiązku niemożliwego do spełnienia (ad impossibilia nemo obligatur). Rysunek planu pozostaje w tym zakresie w sprzeczności z treścią § 16 pkt 3 lit. h tiret pierwsze uchwały. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10, CBOSA) Z powyżej powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).