IV SA/Po 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Skoki z dnia 12 stycznia 2017 r. nr XXV/185/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia, udzielane dzieciom w wieku 5 lat, przez przedszkole publiczne, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Skoki oddala skargę W dniu 16 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: Wojewoda, skarżący) na uchwałę nr XXV/185/2017 Rady Miejskiej Gminy Skoki z dnia 12 stycznia 2017 roku w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane dzieciom w wieku do lat 5 przez przedszkole publiczne, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Skoki (zwane dalej odpowiednio: Uchwała, Rada, opłata). Organ wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 Uchwały w części obejmującej wyraz "rozpoczętą", zarzucono bowiem naruszenie art. 14 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., zwanej dalej: Uso poprzez ustalenie opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania z wychowania przedszkolnego. W uzasadnieniu żądania Wojewoda wskazał, że uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej: Usg) oraz art. 14 ust. 5 Uso i została doręczona Wojewodzie dnia 24 stycznia 2017 roku. Organ podkreślił, że w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że "opłacie podlega nauczanie, wychowanie i opieka, w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie. Opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę". Kolejno zaś przytoczył treść art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso i argumentował, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wysokość ww. opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. Wadliwe jest bowiem naliczanie opłat za każdą "rozpoczętą" godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że taka regulacja pozostaje w sprzeczności z zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. Kwestionowany zapis Uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację przywołanej normy art. 14 ust. 5a Uso. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z zarzutami skargi i również powołując się na orzecznictwo sądowe. W ocenie Rady taka wykładnia art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso, w myśl której opłata powinna być naliczana za " pełne godziny" a nie "rozpoczęte godziny", nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym. Nasuwa również szereg wątpliwości, dotyczących zasadności, ekwiwalentności i naliczania opłat w oparciu o zapisy uchwały za "pełną", a nie "rozpoczętą" godzinę. Zdaniem Rady przy takiej wykładni rodzic dziecka, który deklaruje pobyt dziecka w przedszkolu na następną godzinę, a następnie odbiera dziecko przed upływem tej godziny, na przykład po upływie 55 minut, nie ponosiłby opłaty, a rodzic dziecka, które byłoby 60 minut ponosiłby opłatę. W obydwu przypadkach koszty wynagrodzenia nauczyciela, opłaty za energie elektryczną i inne opłaty ponoszone przez gminę, są wszak takie same. Zdaniem Rady skoro zatem rodzic dziecka deklaruje udział dziecka w danej godzinie zajęć, a gmina stwarza dziecku możliwość uczestniczenia w pełnej godzinie zajęć, pokrywając związane z tym koszty znacznie przekraczające 1 zł odpłatności rodziców, powinien ponosić odpłatność za godzinę rozpoczętą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 Ppsa), przy czym w myśl art. 134 § 1 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 Ppsa, Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, ustalenie płatności za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka, nie zaś za każdą pełną godzinę w żaden sposób nie może naruszać ekwiwalentności. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszenia, a już zwłaszcza istotnego naruszenia, w takim właśnie uregulowaniu kwestii płatności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 317/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1804/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1809/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 295/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1005/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1097/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zatem opłata za godzinę udzielonych świadczeń (1 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z powyższym nawet przyjęcie przez Uchwałę jej płatności za każdą rozpoczętą godzinę nie może mieć charakteru istotnego naruszenia prawa. Co więcej, argumentacja Rady, zgodnie z którą skoro rodzic dziecka deklaruje udział dziecka w danej godzinie zajęć, a gmina stwarza dziecku możliwość uczestniczenia w pełnej godzinie zajęć, pokrywając związane z tym koszty znacznie przekraczające 1 zł odpłatności rodziców, nie ma przeszkód prawnych i uzasadnione wydaje się, aby rodzic ponosił odpłatność za godzinę rozpoczętą. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd oddalił skargę.