III SA/Łd 317/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XII/58/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez Gminę Lubochnia oddala skargę W dniu 30 sierpnia 2011 roku, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz. 654) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 8 oraz art. 41 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. nr 117 poz. 679) Rada Gminy Lubochnia podjęła uchwałę nr XII/58/11 w sprawie opłaty za świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez Gminę Lubochnia. Uchwalono, iż usługi świadczone przez Publiczne Przedszkole w Lubochni w zakresie nauczania, wychowania i opieki obejmującej podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Świadczenia przedszkola, prowadzonego przez Gminę Lubochnia, wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne. Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmują w szczególności: zajęcia korekcyjno - kompensacyjne; zajęcia logopedyczne; rytmika; zajęcia artystyczne plastyczne; zajęcia artystyczne muzyczne; zajęcia artystyczne teatralne; zajęcia z wiedzy o regionie. Ustalono odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenia Przedszkola określone w § 3, w wysokości 1,00 złoty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń. Uchwalono ponadto, że Dyrektor Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Lubochni, w formie umowy cywilnoprawnej zawartej z rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka, określa czas pobytu dziecka w przedszkolu, zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole, zasady pobierania opłat miesięcznych za ww. świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania. Wskazano, iż opłaty nie pobiera się, w przypadku nie skorzystania przez dziecko ze wskazanych w uchwale świadczeń. Ponadto wskazana w uchwale opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia. W związku z powyższym straciła moc uchwała nr XLVIII/215/09 Rady Gminy Lubochnia z dnia 20 listopada 2009 roku w sprawie opłaty za świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego p Gminę Lubochnia. Uchwała z dnia 30 sierpnia 2011 r. weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Natomiast w dniu 31 października 2012 r. Rada Gminy Lubochnia podjęła uchwałę nr XXVII/167/12 w sprawie opłaty za świadczenia realizowane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Lubochnia. W związku z powyższym straciła moc uchwała nr XII/58/11 Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 sierpnia 2011 roku w sprawie opłaty za świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez Gminę Lubochnia. Uchwała weszła wżycie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę XII/58/11 Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 sierpnia 2011 roku w sprawie opłaty za świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez Gminę Lubochnia. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 67a ust 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale wyłączenia opłat za wyżywienie. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lubochnia. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkola publiczne. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu "zajęć dodatkowych" i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę w wysokości 1 złoty za każdą godzinę zajęć, bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej. Prokurator wskazał na brzmienie przepisu art. 67a ust 3 ustawy, który stanowi lex specialis wobec art. 14 ust 5: warunki korzystania ze stołówki szkolnej , w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły (przedszkola) w porozumieniu z organem prowadzącym szkół, którym zgodnie z przepisami cytowanej ustawy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, Rada Gminy nie jest uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Nie ma tez żadnych podstaw prawnych do zamieszczenia w uchwale w sprawie opłat za świadczenia przedszkola publicznego wyłączeń z tych opłat, jak zostało to uczynione w § 4 przedmiotowej uchwały. Rada Gminy zawierając w przedmiotowej uchwale zapis, iż czas pobytu dziecka w przedszkolu, zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole, zasady pobierania opłat miesięcznych zostaną ustalone w umowach cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy Dyrektorem Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Lubochni a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, również naruszyła obowiązujące normy prawne. Rada Gminy ma bowiem jedynie prawo do ustalenia wysokości opłat. Wskazanie w uchwale, iż zakres świadczeń, czas pobytu dziecka w przedszkolu czy zasady pobierania opłat zostaną ustalone w odrębnej umowie cywilnoprawnej, wykracza poza ustawowe upoważnienie, z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, które ustanawiają zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 . Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty. Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. W rozpoznawanej sprawie w § 1 i w § 2 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia przedszkola są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach ustalono, że bezpłatne są świadczenia udzielane w zakresie obejmującym podstawę programową wychowania przedszkolnego, która jest realizowana w wymiarze 5 godzin dziennie zaś odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową czyli wykraczające poza 5 godzin. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia przedszkola powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie są bowiem bezpłatne zaś płatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w przedszkolu w ciągu 5 godzin nie są płatne zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu (tzn. 5 godzin) pobierana jest opłata. Faktem jest, że w § 1 zaskarżonej uchwały jest mowa o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest realizowana w ciągu 5 godzin co jest sprzeczne z treścią art.14 ust.5 pkt 1 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tych przepisów. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. bezpłatne są świadczenia udzielane w ciągu 5 godzin dziennie bez względu na to czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa zaś płatne są świadczenia udzielane po upływie 5 godzin. Obecnie nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Świadczenia objęte podstawą programową mogą być udzielane także po upływie bezpłatnych 5 godzin i wówczas podlegają one opłacie. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały niepotrzebnie zawarto sformułowanie, że w ciągu pięciu bezpłatnych godzin będzie realizowana podstawa programowa. W § 2 nieprawidłowo również określono, że płatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Błędne odwołanie się w obu przepisach do podstawy programowej stanowi naruszenie prawa lecz, w ocenie Sądu, nie ma ono charakteru istotnego. Analiza obu przepisów wskazuje bowiem, że bezpłatne są świadczenia udzielane w przedszkolu w ciągu pięciu godzin zaś odpłatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym ten wymiar. Wynika to z treści obu przepisów i konkluzji takiej nie zmienia użycie sformułowania o podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Wymienione sformułowanie nie powinno się znaleźć w zaskarżonej uchwale lecz istnienie tego sformułowania nie zmienia treści obu przepisów. Z obu przepisów wynika bowiem w jakim wymiarze czasu realizowane świadczenia są bezpłatne a w jakim jest pobierana opłata. Użycie sformułowania o podstawie programowej nie ma więc wpływu na treść przepisów § 1 i § 2. W związku z czym użycie sformułowania o podstawie programowej można potraktować jako nieistotne naruszenie prawa. Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (1 zł za godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały. Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (1 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w przepisie § 4 ust.2 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że dyrektor przedszkola w formie umowy cywilnoprawnej zawartej z rodzicami określa czas pobytu dziecka w przedszkolu, zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania. Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i zasady pobiera opłat oraz ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie przepis § 4 ust.2 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie techniczny sposób określenia szczegółowych zasad korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat. Zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Odnośnie zarzutu, że przepis § 5 powtarza zapis ustawy z 7 września 1991r. to z jego treści wynika, że opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka. Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art.67a ust.3 u.s.o. warunki korzystania ze stołówki szkolnej w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Analiza wymienionego przepisu wskazuje, że opłata za wyżywienie nie jest objęta opłatą ustaloną na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. Opłata za wyżywienie ustalana jest odrębnie, niezależnie od opłaty, o której mowa w art.14 ust.5 u.s.o. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały nie kreuje nowego prawa lecz ma jedynie charakter informacyjny. Informuje on rodziców dziecka o konieczności uiszczenia jeszcze dodatkowej opłaty za wyżywienie dziecka. W sytuacji gdy przepis § 5 ma wyłącznie charakter informacyjny to jego umieszczenia w zaskarżonej uchwale nie można uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.