IV SA/Po 599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów oddala skargę Prokurator Rejonowy w G. powołując się na art. 5 ustawy z 20.06.1985r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002r. Nr 21 poz. 206 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50, i art. 53 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) zaskarżył uchwałę numer XXXVI/347/2005 Rady Miasta w G. z dnia 01.04.2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa - art. 40 ust 1 ustawy z 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze. zm.) w zw. art. 90 f pkt 3 oraz art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 07.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) poprzez ustalenie w § 2 ust. 3 oraz w Załączniku Nr 2, iż opinia dyrektora szkoły stanowi integralną część wniosku o udzielenie stypendium szkolnego, w sytuacji, gdy opinia dyrektora, o której stanowi art. 90n ust 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), a o jej wydanie w formie prawem przewidzianej powinien wystąpić po wszczęciu postępowania prezydent miasta. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miasta G. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 90f ustawy z dnia 07.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwałę nr XXXVI/347/2005 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G.. W rozdziale I, § 2 ust 3. regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G., Rada Miasta G. uchwaliła, że opinia dyrektora szkoły stanowi integralną część wniosku o przyznanie stypendium szkolnego i, w ocenie Prokuratora, warunkuje jego rozpoznanie. Nadto w stanowiącym załącznik nr 2 do tej uchwały wzorze wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym umieszczono rubrykę zatytułowaną "Opinia dyrektora szkoły", do której uczeń uczęszcza. W skardze podniesiono, iż § 2 ust. 3 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G. wraz z załącznikiem nr 2 rażąco narusza przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 90f pkt. 3 i 4 oraz art. 90n ust 2 ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając Prokurator wskazał, że zarówno stypendium szkolne jak i zasiłek szkolny należą do świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, co do których wydaje się decyzje administracyjne. Opinia dyrektora w sprawie stypendium szkolnego spełnia natomiast wymogi przedmiotowe stanowiska innego organu, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Wydanie opinii jest jedną z form współdziałania. Zgodnie z przepisami rangi ustawowej zawartymi w art. 106 k.p.a. o zajęcie stanowiska a więc w niniejszym przypadku o wydanie opinii winien wystąpić organ załatwiający sprawę. W ocenie autora skargi zakwestionowany w skardze § 2 ust 3 regulaminu do uchwały Rady Miasta w G. wraz z załącznikiem nr 2, obarczony jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Na trafność twierdzenia o wadliwości § 2 ust. 3 Regulaminu do uchwały Rady Miasta G. wraz załącznikiem nr 2 wskazywać miała również argumentacja przedstawiona w wyroku NSA z 23.10.2008 r., sygn. I OSK 702/08. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 90f pkt 3 oraz art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały Nr XXXVI/347/2005 Rady Miasta G. z dnia 01.04.2005r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów oraz art. 106 k.p.a. Zauważono, że kwestionowany przepis ust. 3 § 2 Załącznika do uchwały został skreślony w trybie zmiany dokonanej uchwałą Nr Mn/79/2007 Rady Miasta G. z dnia 25.04.2007r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVI/347/2005 Rady Miasta G. z dnia 01.04.2005r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej dla uczniów. W odpowiedzi na skargę wskazano również, iż ustawodawca w dniu 25.07.2008r nadał nowe brzmienie art. 90n ust. 2 pkt 1 uchylając obowiązek zasięgania opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o których mowa w art. 90b ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem - w ustalonym stanie faktycznym - nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, czego domagał się Prokurator. Podkreślenia wymaga fakt, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd sprowadzała się nie tylko do oceny zasadności podniesionych zarzutów. Nie związany zarzutami skargi sąd administracyjny, nie stwierdził jednak istnienia naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do wskazywanego w skardze do sądu "rażącego" charakteru stwierdzonych naruszeń, wskazać należy, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, przepisy nie precyzują, jakiego rodzaju naruszenie prawa powinno skutkować uwzględnieniem skargi w trybie art. 147 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozostawiając ocenę tej kwestii sądowi (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 316). W świetle powyższego odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że kwestionowane przez Prokuratora przepisy uchwały nr XXXVI/347/2005 Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. zostały uchylone uchwałą nr VIII/79/2007 Rady Miasta G. z dnia 25.04.2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVI/347/2005 Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. Nie obowiązywały one zatem w dacie złożenia skargi. Kwestią bezsporną pozostaje również wadliwość wskazanych w skardze przepisów § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. oraz § 2 ust. 3 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G.. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd miał na uwadze ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku - jeżeli - zaskarżona uchwala - może być zastosowana - do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jednoznaczne w tej sprawie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd musiał jednak wziąć pod uwagę, nie tylko dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały już uchylonej, ale również rozważyć celowość takiego orzeczenia na gruncie rozpoznawanej sprawy. W świetle powyższego, przede wszystkim uwzględnienia wymagał zatem cel, któremu służyć miałoby ewentualne stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków jakie wywołało już ich uchylenie. W myśl wskazanych w skardze przepisów uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. oraz stanowiącego załącznik do niej Regulaminu, wnioski o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym stanowiły Załącznik nr 2 i 3 do uchwały (przepis § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r.) Natomiast – wskazany w skardze § 2 ust. 3 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta G. (Załącznik nr 1 do uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r.) wskazał, iż wniosek o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym stanowi Załącznik Nr 2 do tej uchwały. Jak wynika natomiast z analizy Załącznika nr 2 jego integralną część stanowiła "Opinia dyrektora szkoły". Wskazane przepisy § ust. 1 uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. oraz § 2 ust. 3 Regulaminu zostały uchylone uchwałą nr VIII/79/2007 Rady Miasta G. z dnia 25.04.2007 r.(Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 82, poz. 2155), która weszła w życie 21.06.2007 r. Przyjąć zatem należy, że z tą datą wskazane przepisy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że uchylenie przepisów uchwały przez radę gminy oznacza, wyeliminowanie ich ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Przyjąć zatem należy, że - po tej dacie - wskazane przepisy nie znajdowały już zastosowania. W złożonej do Sądu skardze Prokurator wniósł o stwierdzenia nieważności tych przepisów. Niewątpliwie, stwierdzenie nieważności uchwały - czego domaga się Prokurator - wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały - w objętym żądaniem skargi zakresie - byłoby zatem uzasadnione gdyby – jej uchylone przepisy – można było nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. Uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, Lex nr 25333). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (por. wyrok TK z 11.04.1994 r., sygn. K 10/93, Lex nr 25111). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania, na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że kwestionowane w skardze przepisy regulowały de facto procedurę udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. W okresie obowiązywania spornych przepisów, świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, stanowiły stypendium szkolne i zasiłek szkolny (art. 90c ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 07.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako u.s.o.). Stypendium szkolne przyznawane było na wskazany u.s.o. okres – w danym roku szkolnym, przy czym stosowny wniosek w tej sprawie należało zgłosić do dnia 15 września - danego roku - szkolnego (art. 90d ust. 10 w zw. z art. 90n ust. 6); natomiast o zasiłek szkolny ubiegać się można było z powodu zdarzenia losowego, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego zasiłku (art. 90e ust. 1 i 5 u.s.o.). Bez wątpienia – w okresie obowiązywania spornych przepisów - zgodnie z art. 90n ust. 2 pkt 1 u.s.o., świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym były przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2. Jak słusznie zauważył Prokurator, przepis ten wprowadzał obowiązek współpracy organów administracji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Prokuratora, że wskazany zakwestionowanymi przepisami prawa miejscowego tryb postępowania administracyjnego w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym był wadliwy. Podkreślenia jednak wymaga, że obowiązek zasięgnięcia opinii dyrektora szkoły stanowił wymóg ustawowy. Wskazane przepisy wadliwie - określały procedurę - jej uzyskania. Jednocześnie, nie sposób przyjąć, aby aktualnie, zakwestionowane i uchylone przepisy uchwały oraz Regulaminu mogły znaleźć zastosowanie do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Kwestionowane przepisy - nie stanowią – bowiem normy prawnej, która pozwalałaby jakimkolwiek podmiotom egzekwować określoną nimi procedurę składania wniosku, którego integralny element miałaby stanowić opinia dyrektora szkoły. Nie sposób zatem przyjąć, aby kwestionowane przepisy uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r. oraz § 2 ust. 3 Regulaminu, pomimo ich uchylenia nadal podlegały zastosowaniu do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie lub zmianę, a tylko w takiej sytuacji celowym byłoby stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze odwołania do wyroku NSA z 23.10.2008 r., sygn. I OSK 702/08 podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też zawodne jest formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach sformułowanych na gruncie innych stanów faktycznych. Zgodzić się należy, że - w powołanym w skardze wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na uchwałę w przedmiocie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, wskazując jednocześnie na wadliwość przepisów prawa miejscowego. Podkreślenia jednak wymaga, że w ustalonym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym, sporna uchwała (Rady Miejskiej w S. M. z 29.03.2005 r. nr XXI/200/05), jak i jej kwestionowane przepisy - pozostawały nadal – w obrocie prawnym. Istota sporu sprowadzała się zatem do oceny legalności spornej uchwały, a w szczególności przepisów w myśl, których wniosek o przyznanie stypendium szkolnego winien był zawierać opinię dyrektora dotycząca pożądanej formy pomocy. I tylko na temat - wadliwości - spornych przepisów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem - na gruncie rozpoznawanej sprawy - wadliwość uchwały polegająca na ustanowieniu opinii dyrektora integralną częścią wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym - nie budzi - wątpliwości. Wadliwość uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r., w omawianym zakresie pozostaje bezsporna zarówno dla stron, jak i Sądu. Dlatego też w pełni, Sąd podziela argumentację wyrażoną na gruncie powołanego w skardze wyroku NSA z 23.10.2008 r., w którym wskazano, że art. 90n ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest przepisem, który wprowadza obowiązek współpracy organów administracji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a w toku rozpoznawania wniosków o przyznanie takiej pomocy obowiązuje tryb określony w art. 106 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt wyeliminowania wskazanych w skardze - bezspornie - wadliwych przepisów uchwały Rady Miasta G. z 01.04.2005 r., ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), rozważenia wymagała celowość usunięcia skutków tej wadliwości (ex tunc). W świetle przeprowadzonej analizy tych przepisów oraz z uwzględnieniem argumentacji skargi, brak podstaw do przyjęcia, aby sporne przepisy aktualnie mogły podlegać zastosowaniu. A to oznacza, że nastąpiła utrata przez nie mocy obowiązującej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że w świetle analizy poglądów judykatury utrata mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie następuje, gdy nadal jest on stosowany. W szczególności chodzi o takie sytuacje gdy uchylony przepis np. nadal daje podstawę do egzekwowania należności podatkowych za dany rok, nakłada obowiązek uiszczenia określonych opłat lub określa granice - podlegających wypłacie - kwot. Chodzi zatem o sytuacje gdy wadliwe przepisy - nadal - mogą być stosowane w sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (por. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. II OSK 1776/06, postanowienie NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 1765/10).W niniejszej sprawie nie stwierdzono zatem zaistnienia przesłanek, które czyniłyby celowym, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji postanowienia.