IV SA/Po 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania F. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz P. S. (dalej również wnioskodawca, inwestor) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie chlewni o pomieszczenia inwentarskie, pomieszczenie gospodarcze oraz nadbudowie o pomieszczenie strychowe na działce nr geod. [...] położonej w obrębie K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora został pierwotnie rozpoznany decyzją Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] stycznia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez F. P. (właściciela działki nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w decyzji nie wyjaśniono na jakiej podstawie organ pierwszej instancji ustalił, iż na terenie objętym wnioskiem znajduje się zabudowa zagrodowa. Dalej zaznaczono, że z akt sprawy nie wynika jaka była obsada DJP w gospodarstwie inwestora oraz czy zamierza on ją zwiększyć. Zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymagało również czy planowane przedsięwzięcie nie wymaga dostaw wody oraz czy istniejące zasilanie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że jeśli planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na działkach przylegających i pasa drogowego konieczne jest dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej u.p.z.p.). Kolegium wskazało również, że w aktach sprawy winno się znaleźć zaświadczenie o przynależności autora projektu decyzji i analizy architektoniczno-urbanistycznej do izby samorządu zawodowego architektów. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozważyć konieczność uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Końcowo Kolegium zauważyło, że załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznik graficzny wyników analizy sporządzono na kserokopii kopii mapy zasadniczej, i to bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania inwestor złożył oświadczenie, że wielkość inwentarza w jego gospodarstwie nie przekracza 40 DJP a inwestycja przyczyni się do poprawy dobrostanu zwierząt oraz poprawy organizacji pracy. Projekt decyzji uzgodniony został z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Starostą L. . Organ I instancji zwrócił się również o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej i spełnia wymagania określone w art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że inwestor oświadczył, iż inwentarz nie przekracza 40 DJP, co powoduje, że nie jest wymagane przeprowadzenie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Następnie podkreślono, że przedsięwzięcie spełnia pozostałe wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Na skutek odwołania F. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien określić czy na działce inwestora występuje zabudowa zagrodowa. Ponadto zwrócono uwagę, że w aktach sprawy nadal brak jest zaświadczenia o uprawnieniach projektowych architekta. Zaznaczono także, że we wniosku nie wskazano informacji dotyczących zapotrzebowania na wodę i w kwestii oprowadzania ścieków. Inwestor nie wykazał się również oświadczeniami dostarczycieli poszczególnych mediów o tym, że ich zapewnienie dla planowanej inwestycji jest realne. Zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie nie podpisany i nieopatrzony datą projekt wniosku o uzgodnienie realizacji inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Kolegium podkreśliło, że pomimo wskazań zawartych w decyzji z dnia 16 marca 2016 r. do zaskarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji dodał załączniki graficzne sporządzone na mapach nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Następnie podano, że w kwestionowanej decyzji określono parametry inwestycji jedynie poprzez podanie gabarytów części rozbudowywanej. Zdaniem Kolegium parametry powinny być określone co do całości budynku, który powstanie w wyniku rozbudowy. Kolegium za nieprawidłowe uznało określenie parametrów rozbudowywanej części budynku poprzez podanie ich maksymalnej wartości. Parametry te winny być bowiem podane albo w sposób konkretny albo też poprzez określenie ich przedziału. Dodatkowo podkreślono, że w kwestionowanej decyzji brak jest wykazu stron, którym decyzję doręczono. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zalecono także określenie aktualnej liczby DJP inwentarza w gospodarstwie inwestora, a także ustalenie jakie zwierzęta hodowane są w gospodarstwie i w jakich konkretnie budynkach, jaka jest możliwa maksymalna obsada inwentarza tak przed planowaną rozbudową budynku jak i po jej zrealizowaniu. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania inwestor przedłożył zapewnienie dostawy wody wydane przez Związek Międzygminny Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich Sp. z o.o. we W. oraz zapewnienie dostawy energii elektrycznej przez E. O. Sp. z o.o. Do akt załączono kopię zaświadczenia wskazującego, że autor projektu decyzji i analizy architektoniczno-urbanistycznej posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty. Inwestor przedłożył również zaświadczenie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym wskazano, że dla siedziby stada [...] przeliczony wskaźnik DJP za okres od 14 sierpnia 2016 r. do 14 sierpnia 2017 r. to 38,284, a na dzień 14 sierpnia 2017 r. - 34,16. Wnioskodawca oświadczył, że planowana przez niego inwestycja będzie charakteryzowała się następującymi parametrami: . całkowita powierzchnia terenu zajętego pod inwestycję 350 m2 (obecnie 176 m2), . całkowita powierzchnia użytkowa planowanego budynku po rozbudowie 700 m2 (obecnie 350 m2), . wysokość planowanego budynku po rozbudowie do 10 m (obecnie od 8-10 metrów), . przeznaczenie budynku - chlewnia, pomieszczenia gospodarcze oraz nadbudowa o pomieszczenia strychowe, . maksymalna ilość sztuk trzody chlewnej po rozbudowie 50 sztuk. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że na nieruchomości objętej wnioskiem posadowiona jest obora o pow. 253 m2, garaż I o pow. 163 m2, garaż II o pow. 130 m2, stodoła o pow. 240 m2, chlewnia o pow. 176 m2. Burmistrz Miasta i Gminy O. wystąpił do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w L. oraz Starostwa Powiatowego w L. celem uzgodnienia. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy R. w dniu 29 stycznia 2018 r. wydał decyzję, w której ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania uznano, iż wniosek inwestora zasługiwał na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że na działce inwestora występuje zabudowa zagrodowa. Z ostrożności przygotowano jednak analizę urbanistyczną. Następnie dodano, że nie przekroczenie progu 40 DJP pozwala nie kwalifikować zamierzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organ uznał także, że inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie powyższej decyzji złożył F. P. zgłaszając, że mapa sytuacyjna dołączona do decyzji jest nieaktualna, a granice nieruchomości są nieprawidłowo zaznaczone. Wnoszący odwołanie wskazał również na konieczność uwzględnienia wymaganych odległości dla realizacji inwestycji. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Kolegium stwierdzając, że inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej, za niepotrzebne i zbędne uznało przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji analizy w kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Następnie wskazano, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia nadania i odbioru wniosku o uzgodnienie realizacji ww. inwestycji do Starosty [...] oraz W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.. Wobec tego brak jest możliwości oceny czy projekt decyzji został uzgodniony. Dalej Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie zawiera określenia ilości dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), co Kolegium uznało za nieprawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo wskazań zawartych w decyzji z dnia 16 marca 2016 r. i z dnia 7 marca 2017 r., do zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji dodał załączniki graficzne sporządzone na mapach nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać poszczególne parametry zabudowy w sposób konkretny bądź w uzasadnionych sytuacjach w wysokości "od - do". Tymczasem w zaskarżonej decyzji określono parametr w postaci szerokości elewacji frontowej poprzez podanie jedynie maksymalnej wartości, co Kolegium uznało za błędne. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji stwierdzając, że dla planowanego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponownie oparł się jedynie na oświadczeniu inwestora oraz zaświadczeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W aktach sprawy brak jest jednak szczegółowych informacji jakie zwierzęta i w jakiej dokładnie ilości hoduje inwestor, na jakiej łącznie powierzchni w prowadzonym gospodarstwie inwestor planuje hodowlę trzody chlewnej i jaka maksymalna ilość DJP możliwa jest do hodowania w gospodarstwie prowadzonym przez inwestora przed planowaną rozbudową jak i po jej zrealizowaniu. Kolegium wskazało również, że całe dotychczasowe postępowanie przeprowadzone było bez udziału pełnomocnika, którego inwestor upoważnił do reprezentowania co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Nieprawidłowe jest również uznanie za stronę Gminy O.. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że kwestionowanie przebiegu granic nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało, że mapa załączona do decyzji jest mapą aktualną. Mapa ta została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Posiada datę 20 lipca 2017 r. Jest więc mapą aktualną. Natomiast mapa przedłożona przez Skarżącego to mapa datowana na 10 lutego 2005 r. Odrębną kwestią jest natomiast kwestia granic nieruchomości kwestionowanych przez odwołującego, co ustalane może być w toku innego postępowania. P. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji organu I instancji oraz przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie choć odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że z uzyskanych informacji wynikało, iż odwołanie złożono osobiście w Urzędzie Miasta z uchybieniem czternastodniowego terminu (pismo z dnia 20 marca 2018 r.). Kolejnym pismem datowanym również na 20 marca 2018 r. organ poinformował jednak, że odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu i zostało nadane w placówce pocztowej. Zdaniem wnoszącego sprzeciw pierwsza informacja o wniesieniu odwołania osobiście w Urzędzie z uchybieniem terminu jest prawidłowa, a późniejsze odnalezienie dowodu nadania listu nie dotyczy odwołania w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego sprzeciw organ II instancji winien stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Wnoszący sprzeciw wskazał również, że decyzja organu I instancji prawidłowo ustala maksymalną liczbę DJP po realizacji planowanej inwestycji i prawidłowo klasyfikuje ją jako niewymagającą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Charakterystykę i parametry przedsięwzięcia sporządza bowiem inwestor. Organ prowadzący postępowanie winien prowadzić postępowanie sprawdzające podane parametry wyłącznie w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości podanych danych. W niniejszej sprawie takie wątpliwości zdaniem wnoszącego sprzeciw nie wystąpiły, bowiem zarówno z parametrów istniejących obecnie budynków oraz aktualnej liczby DJP w zestawieniu z parametrami inwestycji po planowanej rozbudowie nie będzie możliwe przekroczenie podanej maksymalnej liczby DJP. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że ustalenie ostatecznej liczby zwierząt w budynkach może nastąpić w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W kontekście powyższego zdaniem inwestora Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż organ nie poczynił ustaleń w zakresie planowanej maksymalnej liczby DJP, skoro podane dane wraz z danymi wynikającymi z pisma ARiMR nie budziły wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu Kolegium, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia nadania i odbioru wniosku o uzgodnienie realizacji inwestycji do Starosty [...] oraz W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., skarżący wskazał, iż organ odwoławczy winien zwrócić się do organu I instancji o nadesłane dowodów nadania i odbioru przesyłek do tych instytucji. Zaniechanie tego, a następnie uczynienie z powyższego braku podstawy uchylenia decyzji organu I instancji rażąco narusza zasady sprawnego i szybkiego postępowania oraz zasady ekonomiki procesowej. Podobnie wnoszący sprzeciw ocenił zarzut, że organ I instancji załączył do decyzji załączniki graficzne sporządzone na mapach nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Skarżący zaznaczył, ze załączniki te zostały opatrzone pieczątką i podpisem osoby działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O., co równoznaczne jest z potwierdzeniem ich prawidłowości. Ponadto załączniki do decyzji nie wymagają potwierdzenia za zgodność. Zdaniem Skarżącego brak poświadczenia za zgodność, nawet gdyby było to konieczne, mogło zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), okazał się niezasadny i dlatego Sąd oddalił go na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej - składanej na zasadach ogólnych - skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. określa jasno, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu mając na uwadze podnoszone w skardze zarzuty kwestionujące terminowość złożenia odwołania od decyzji organu I instancji wskazać należy, że ograniczenie zakresu badania przez Sąd decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zwalania Sądu z obowiązku badania, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Rozpoznanie merytoryczne przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby bowiem, że organ odwoławczy podjął działania bez podstawy prawnej. Decyzja organu I instancji, po bezskutecznym upływie terminu określonego art. 129 § 2 k.p.a., stałaby się bowiem ostateczna i nie mogła by być przedmiotem postępowania odwoławczego bez zastosowania procedur określonych art. 58 k.p.a. Wynika to z faktu, że tylko odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. W ugruntowanym poglądzie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (B. Adamiak J. Borkowski Postępowanie administracyjne str. 576, a także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy wnoszący odwołanie F. P. decyzję organu I instancji otrzymał w dniu 27 lutego 2018 r. (vide znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru). Termin do wniesienia odwołania obliczony zgodnie z art. 128 § 2 k.p.a. upływał mu zatem w dniu 13 marca 2018 r. Z prezentaty na piśmie stanowiącym odwołanie złożone przez F. P. wynika, że wpłynęło ono do Urzędu Miasta i Gminy O. w dniu 14 marca 2018r. Przy sprzecznych pismach organu I instancji co do formy i terminowości wniesienia odwołania, mając na uwadze brak w aktach koperty, Kolegium uwzględniając przesłaną przez organ I instancji kopię potwierdzenia nadania przez F. P. pisma adresowanego do Urzędu Miasta i Gminy O. przyjęło że odwołanie złożono za pośrednictwem poczty w dniu 12 marca 2018 r., a więc z zachowaniem terminu. Powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowi prawidłowe ustalenie zarówno co daty i jak i formy złożenia odwołania. Jak wynika bowiem z przesłanej na wezwanie tut. Sądu kopii ewidencji poczty przychodzącej do UMiG O., w dniu 14 marca 2018 r. wpłynęło pismo z dnia 11 marca 2018 r. stanowiące odwołanie od decyzji. Data pisma oznaczona w ewidencji pism przychodzących organu I instancji jako 11 marca 2018 r. odpowiada dacie wskazanej w nagłówku pisma stanowiącego odwołanie F. P.. Nadto wskazać należy, że oznaczona w ewidencji pocztowej data wpływu pisma stanowiącego odwołanie odpowiada ustalonej za pośrednictwem strony https://emonitoring.poczta-polska.pl/ dacie doręczenia organowi pisma przesłanego listem poleconym nr (00)159007734738533353, którego potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię przesłał również organ I instancji na wezwanie Sądu. Na tej podstawie pomimo braku w aktach koperty można przyjąć, że odwołanie [...] Piotrowskiego zostało złożone za pośrednictwem poczty i zachowaniem terminu do jego wniesienia. Mając powyższe na uwadze, w sprawie rozważyć zatem należało, czy zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, tj. po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Obie te przesłanki muszą być spełnione w konkretnej sprawie łącznie i do nich - co oczywiste - musi odwoływać się organ w uzasadnieniu decyzji mającej za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie bowiem takiej decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo, tj. gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 § 1 i 2 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie warunki wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Oceniając wydaną w sprawie decyzję w kontekście ustalenia czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zasadniczo zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ I instancji powinien wyjaśnić, czy planowane przedsięwzięcie może doprowadzić do zwiększania ilości hodowlanych jednostek DJP w takim stopniu, że zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej rozporządzenie), a w konsekwencji powyższego konieczna będzie ocena poparta wyliczeniem, czy realizacja tego przedsięwzięcia będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z ustaleń organu I instancji opartych na wyjaśnieniach inwestora wynika, że na terenie istniejącej zabudowy prowadzi on hodowlę nie przekraczającą 40 DJP, a planowana inwestycja przyczyni się tylko do poprawy dobrostanu zwierząt i poprawy organizacji pracy. Powyższe potwierdza zaświadczenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w którym wskazano, że dla siedziby stada [...] przeliczony wskaźnik DJP za okres od 14 sierpnia 2016 r. do 14 sierpnia 2017 r. to 38,284, a na dzień 14 sierpnia 2017 r. - 34,16. Na podstawie tych danych nie można jednak jednoznacznie ustalić czy progi określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia nie zostały osiągnięte. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy planowana przez niego inwestycja zwiększy m.in. całkowitą powierzchnia terenu zajętego pod inwestycję (350 m2 - obecnie 176 m2), całkowitą powierzchnię użytkową planowanego budynku po rozbudowie (700 m2 - obecnie 350 m2). Jeżeli zatem, tak jak wskazano, dojdzie do rozbudowy istniejącego budynku, to będzie to niewątpliwie budowa w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ważny jest zatem zakres tej rozbudowy, ponieważ mimo zapewnień inwestora, jeżeli w wyniku rozbudowy obiektu dojdzie do zwiększenia powierzchni obiektu, jego kubatury, będzie przekładało się na możliwość zwiększenia ilości hodowlanych jednostek DJP. Dlatego też organ powinien w tym zakresie poczynić szczegółowe ustalenia, czy przy realizacji konkretnie wnioskowanej inwestycji istnieje potencjalnie zagrożenie, by progi określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia zostały przekroczone. Wyjaśnienie powyższej kwestii będzie miało wpływ na stanowisko, czy planowane przedsięwzięcie można zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia. Rolą organu prowadzącego postępowanie zgodnie z wnioskiem inwestora jest bowiem wyjaśnienie, czy obiekt objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może pełnić funkcję budynku inwentarskiego powyżej 40 DJP. Organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, poprzedzając na wyjaśnieniach inwestora i dokumentach potwierdzających liczebność stada w stanie obecnym. W tym miejscu wskazać należy, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest zatem przyjęcie maksymalnej obsady, na jaką pozwala ustawodawca. W tym celu należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 344). Dlatego też należy zweryfikować deklarowane przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych i ocenić czy nie przekroczą 40 DJP (por. wyroki z dnia 11.09.2018 r. w sprawie II SA/Bd 406/18, z 4.05.2016 r. w sprawie II SA/Po 946/15). Dalej wskazać należy, że jak wynika z ustaleń organu odwoławczego inwestor do występowania w swoim imieniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie chlewni o pomieszczenia inwentarskie, pomieszczenie gospodarcze oraz nadbudowie o pomieszczenie strychowe upoważnił adwokata M. P.. Wskazane wyżej upoważnienie przedłożone zostało organowi I instancji. Potwierdza to notatka służbowa z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pełnomocnikiem strony jak i z pracownikiem organu I instancji, który potwierdził, że pełnomocnictwo było w aktach, którymi dysponował urząd (na potwierdzenie powyższego przesłano poświadczoną przez pełnomocnika w dniu 24 kwietnia 2017 r. za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty). W świetle powyższego za zasadny może zostać uznany zarzut pominięcia przez organ I instancji pełnomocnika ustanowionego przez inwestora i doręczanie decyzji bezpośrednio stronie, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu wystarczającym do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. akcentuje przede wszystkim gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Sądy wskazują, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08). W przedmiotowej sprawie wyjątek o jakim mowa wyżej nie zachodzi, gdyż stronami postępowania był inwestor i dwóch uczestników, a odwołanie wniósł jeden z nich. W tej sytuacji należy przyjąć, że doręczenie inwestorowi decyzji organu i instancji z pominięciem pełnomocnika ma znaczenie informacyjne, wobec tego brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1597/96, LEX nr 35482). Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 915/08, LEX nr 553219). Brak zawiadomienia pełnomocnika w miejsce strony ma zatem poważne konsekwencje procesowe, wobec tego zaniechując takiego zawiadomienia, organ I instancji w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można bowiem pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogła przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Sąd podziela również ustalenia Kolegium, że organ I instancji nie dość wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest na tyle istotna, że stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - por. wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 192/10, publ. Lex nr 674193. Obie części analizy: tekstowa i graficzna powinny być ze sobą spójne, czytelne i niebudzące wątpliwości. Kolegium zakwestionowało graficzną część analizy, ponieważ została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500 niepotwierdzonej za zgodność z jej oryginałem. Mapa nieautoryzowana, która nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w istocie oznacza, że załącznik ten nie może mieć mocy prawnej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07, publ. Lex nr 551270). Słusznym było zatem zakwestionowanie przez organ odwoławczy graficznej części analizy. Wskazane wyże uchybienia stanowiły wystarczającą przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Powyższego stanowiska nie może zmienić uzasadnione stanowisko zawarte w skardze, że wobec braku w aktach potwierdzenia nadania i odbioru wniosku o uzgodnienie realizacji inwestycji do Starosty [...] oraz W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. organ odwoławczy winien zwrócić się do organu I instancji o nadesłane dowodów nadania i odbioru przesyłek do tych instytucji. Dodatkowo zwrócić należy także uwagę na wady decyzji organu I instancji nie dostrzeżone przez SKO. Zasadnie organ II instancji zwrócił uwagę na brak określenia minimalnej wartości szerokości elewacji frontowej. Poza tym decyzja organu I instancji posługuje się nieprecyzyjnym terminem: "wysokość planowanego budynku" podczas, gdy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na takie parametry jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy dachu. W decyzji Burmistrza nie wskazano także kąta nachylenia dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Niezależnie od tego zauważyć należy, że wskazana w decyzji szerokość elewacji frontowej jest większa niż wnioskowana przez skarżącego i niezrozumiałe jest określenie wysokości budynku po rozbudowie od 6 do 10 m skoro jego obecna wysokość, zgodnie z oświadczeniem skarżącego z dnia 5.10.2017 r. to 8 m. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.