IV SA/Po 605/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Gminy w Chodowie z dnia 28 lipca 2011 r., nr XII/55/11 w sprawie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Rada Gminy w Chodowie – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późna zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej jako "ustawa") – w dniu 28 lipca 2011 r. podjęła uchwałę Nr XII/55/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną też dalej "Uchwałą"). Prokurator Rejonowy w Kole (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), pismem z 12 czerwca 2017 r. (sygn. PR Pa 13.2017), wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. 2011 r. Nr 197, poz. 1172) i art. 88 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chodów (dalej też jako "Wójt") wskazał, że Rada Gminy w Chodowie (dalej też jako "Rada Gminy") uznała, iż argumenty podniesione w skardze są uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy na sesji w dniu 03 lipca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/166/2017 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z załączonego wydruku tekstu tej uchwały wynika, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 5 lipca 2017 r. (poz. 4915) oraz że zawarto w niej postanowienie (§ 10) o utracie mocy zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia (nazwy)". Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, ss. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które wskazano również uwagę w odpowiedzi na skargę, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005, LEX nr 196727; postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1523; dalej w skrócie: "u.o.a.n") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Chodowie zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Postanowienia Uchwały są również niewątpliwie skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy, czy też Wójtowi. Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona uchwała – kreująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu – jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (chyba że w Uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie), co nie nastąpiło. Tym niemniej Sąd w przedmiotowej sprawie nie mógł orzec o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w sprawie, ponieważ w dniu orzekania przez Sąd obowiązywała już uchwała Rady Gminy Chodów z dnia 5 lipca 2017 r. nr XXXVIII/166/17 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika, że uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 5 lipca 2017 r. (poz. 4915). Na mocy § 10 tej uchwały uchylono w całości zaskarżoną uchwałę. Ponadto w § 12 tej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia nowej uchwały i jej publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym, dotychczasowa (zaskarżona) uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania została wyeliminowana z obrotu. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały; są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże powyższe, w ocenie Sadu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie. Brak, w odniesieniu do Uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.