IV SA/Po 61/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu 25.05.2008r. na terenie nieruchomości położonej w K. gm. K. na działkach nr ewid. [...],[...],[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, iż S.P. bez zgłoszenia wybudował w latach 1996-1998 ogrodzenie frontowe od strony drogi gminnej o nr ewid. [...], na nieruchomości o nr ewid. [...] oraz ogrodzenie na części działki o nr ewid. [...] o łącznej długości ok. 66,625m + brama wjazdowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].11.2008r. nr [...] nakazał S.P. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia frontowego od strony dróg publicznych o numerach geod. [...] i [...] w m. K. gm. K. Po rozpoznaniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...].01.2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24.06.2009r. sygn. akt IV SA/Po 161/09). Wobec niewykonania ww. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. upomnieniem z dnia [...].09.2009r. nr [...] wezwał S.P. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...].11.2008r. nr [...]. Po doręczeniu upomnienia PINB w K. (jako organ egzekucyjny) działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) i art. 119, w zw. z art. 121 §2 i §4, art. 122 oraz art. 20 §1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym) i wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego nr [...], postanowieniem z dnia [...]12.2009r. nr [...] nałożył na S.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5. 000,00 zł. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez S.P., postanowieniem z dnia [...].01.2010r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez S.P., wyrokiem z dnia [...] 08.2010r. sygn. akt. IV SA/Po 153/10 uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżone postanowienie uchybia dyspozycji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie wskazanie terminu w jakim należy uiścić grzywnę i błędne oznaczenie numeru tytułu wykonawczego. W postanowieniu powołano się na tytuł wykonawczy "nr [...]", a w aktach administracyjnych znajduje się tytuł o numerze [...]. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem ze wskazanymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany powinien mieć pełną wiedzę o nakładanej na niego grzywnie, terminie jej uiszczenia oraz o tytule, z którego wynika jego obowiązek podlegający wykonaniu. Mając powyższe na uwadze, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 oraz art. 123 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 119, w zw. z art. 121 §2 i §4, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].12.2009r. nr [...] w całości i nałożył na S.P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł, wzywając do jej wpłacenia w terminie do dnia 30 listopada 2010r. na rachunek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W wydanym postanowieniu pouczono, że w przypadku niewpłacenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] do dnia 30 listopada 2010r. i pouczono, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponadto wskazano, że obowiązek określony w ostatecznej decyzji PINB w K. nr [...] z dnia [...].12.2009r. nie został jak dotychczas wykonany przez zobowiązanego. Dopóki wskazana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Zatem na organie I instancji ciąży obowiązek zastosowania środka egzekucyjnego w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonywania ciążących na nim obowiązków. W przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny- kierując się zasadami określonymi w art.7 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mógł zastosować jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i wykonanie zastępcze (art. 127 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 121 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego ustawodawca wskazał wprost na możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed orzeczeniem wykonania zastępczego. Powołując się więc na przepisy art. 125, art. 126, art. 128 § 2 i 3, art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ uznał, iż niecelowe byłoby zastosowanie wykonania zastępczego, a tym samym uzasadnione jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Z uwagi na to, iż orzeczony obowiązek nie dotyczy "rozbiórki budynku lub jego części" (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), wysokość grzywny w celu przymuszenia wynika z art. 121 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym "każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł". Przepis ten nie uzależnia wysokości grzywny od wielkości obiektu, jego charakteru (kategorii) ani materiału, z którego został wykonany, lecz wyznaczając jej górną granicę pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie szczegółowego ustalenia jej wysokości. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia zgodnie z ww. przepisem, kierując się ponadto celem, któremu zastosowany środek ma służyć. Podkreślono przy tym, iż zobowiązany od dawna był świadomy ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, zaś czas pomiędzy nałożeniem obowiązku, a wszczęciem postępowania egzekucyjnego był wystarczająco długi dla jego skutecznego wykonania. Biorąc pod uwagę powyższe, organy nadzoru budowlanego uznały, iż nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, jest środkiem mniej uciążliwym, niż wykonanie zastępcze. Odnosząc się do zarzutu braku w wezwaniu pouczenia odnoście dalszych czynności, wskazano na art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Mając na uwadze treść tego przepisu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym upomnieniu z dnia [...].09.2009r. organ I instancji wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB w K. z dnia [...].11.2008r. nr [...]pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które może zostać wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. S.P. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisu art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz obrazę art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie wyjaśnił, z czego wynika kwota 5.000 zł. Organ instancji ograniczył się jedynie do przywołania art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, zgodnie z którym organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji (postanowieniu) między innymi fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe świadczy również o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 126 kpa. Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skarżący podkreślił, że przepisy nie precyzują kolejności stosowania tych środków. Zdaniem skarżącego, nie można również przyjąć, iż konsekwencją zasady stosowania najmniej uciążliwego środka jest traktowanie wyliczenia środków egzekucyjnych, zawartego w art. 1a ust. 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako wyliczenia przesądzającego o kolejności ich stosowania a więc, że niejako w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w następnej kolejności wykonanie zastępcze. Odpowiadając na skargę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Nadto wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26.08.2010r. sygn. akt. IV SA/Po 153/10 stwierdzić należy, że organ odwoławczy zastosował się do treści wyroku i wytycznych zawartych w uzasadnieniu. Organ wyeliminował bowiem wskazane w uzasadnieniu wyroku uchybienia dyspozycji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające nie wskazaniu terminu w jakim należy uiścić grzywnę i błędnym oznaczenie numeru tytułu wykonawczego. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie organu I instancji nakładające na S.P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł. w związku z niewykonaniem rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia frontowego od strony dróg publicznych o numerach geod. [...] i [...] w m. K. gm. K., nakazanej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]11.2008r. nr [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z którym, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei zgodnie z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zauważyć należy, ze zgodnie z art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy i skarżący, w kontrolowanej sprawie można było wybrać grzywnę nałożoną w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Drugi ze wskazanych wyżej środków polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż drugi z w/w środków egzekucyjnych jest bardziej dolegliwy. Pociąga on bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Wynika to z faktu, iż, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Zauważyć w tym miejscu należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niepełnego uzasadnienia decyzji nakładającej grzywnę w zakresie dotyczącym ustalenia jej wysokości, wskazać należy na wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06, Wspólnota 2007, nr 17, poz. 46). Z treści art. 121 ustawy nie można jednak wywodzić, że organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, LEX nr 164945). Dążąc do wykonania egzekwowanego obowiązku, zastosowany środek z jednej strony ma bowiem zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej – być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, zaś o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, choć i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, LEX nr 437519). Wskazać należy przy tym, że domaganie się od organu administracyjnego szczegółowego uzasadnienia wymierzenia grzywny w wysokości 5.000 zł, stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010r. sygn akt II OSK 235/09 lex nr 602159). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 11 art. 77 oraz 107 §3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś nieuwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego przy wymierzaniu skarżącemu grzywny. Uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny odwołał się bowiem do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Ponadto organ wskazał, iż grzywna w wysokości 5000 zł. jest mniej dolegliwa niż wykonanie zastępcze. W związku z powyższym, Sąd uznając, że postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza przepisów prawa, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł więc jak w sentencji. ja