IV SA/Po 617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 03 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. U. na decyzję Dyrektora Instytutu F. M. P. A. N. z dnia [...] maja 2021r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. U. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł ([...] złotych). Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do Instytutu w dniu [...] stycznia 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429) skarżący M. U. wniósł o udostępnienie mu następujących dokumentów zakończonego postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w Instytucie F. M. P. A. N. z siedzibą w P.: - niezanonimizowanego wniosku dyscyplinarnego Rzecznika Dyscyplinarnego prof. dr hab. A. J. dotyczącego zarzutów naruszenia prawa autorskich w publikacji naukowej, stawianych dr hab. L. S. zatrudnionemu na stanowisku adiunkta w IFM P. w P., wraz ze wszystkimi załącznikami, - niezanonimizowanego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej IFM P. w P. z listopada/grudnia 2019 r., wraz z uzasadnieniem, a także niezanonimizowanego protokołu z posiedzenia Instytutowej Komisji Dyscyplinarnej, na którym zostało wydane powyższe orzeczenie dyscyplinarne, - ewentualnych opinii biegłych, z których korzystał skład orzekający pracujący pod przewodnictwem dr hab. W. B., dotyczących postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w związku z zarzutami popełnienia plagiatu, autoplagiatu oraz nadmiernego cytowania własnych prac w zbiorze artykułów z lat 2015-2018 stawianymi przez Rzecznika Dyscyplinarnego IFM P. . Instytut, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie decyzji z pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. w zakresie informacji co do prawa odwołania". Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Instytut odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego dokumentów o pouczenie dotyczące prawa odwołania, albowiem od ww. rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo odwołania. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył w Instytucie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 163/10, doręczonym w dniu [...] maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Dyrektora Instytutu F. M. P. A. N. do rozpatrzenia wniosku M. U. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W wykonaniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 marca 2020r. Dyrektor Instytutu F. M. P. A. N. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429). Na decyzję Instytutu z [...] maja 2021r., za pośrednictwem organu, w dniu [...] czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. U. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił Dyrektorowi IFM P. naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, 3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne, 4) art. 7 i art. 77 KPA poprzez niepełne i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, 5) art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 KPA poprzez niewyczerpujące, lakoniczne uzasadnienie skarżonej Decyzji co do faktów i co do prawa. W odpowiedzi na skargę, Instytut wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek, gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie. Organ argumentował, że po przeanalizowaniu możliwości udostępnienia dokumentów żądanych przez M. U. doszedł do wniosku, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429) w przedmiotowej sprawie prawo do informacji publicznej zostało częściowo ograniczone albowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto wskazano, że skarżący, pomimo pouczenie zawartego w decyzji nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji powyższą decyzją w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r., nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z powyższych przepisów wynika, że droga sądowa jest zatem dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Prowadzone przez organ postępowanie zakończyło się wydaniem [...] maja 2021 r. decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Sąd wyjaśnia, że tryb udostępniania informacji publicznej kompleksowo reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p."). Zawarte w niej odesłanie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej "k.p.a.") dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i odsyła do k.p.a. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a więc należy uznać ich stosowanie do fazy wydania decyzji i etapów już po jej wydaniu. Przepisy Kodeksu mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Chodzi tu o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1238/17, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Od wydanej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. służy zatem zwykły środek zaskarżenia w postaci odwołania do organu drugiej instancji (zwykle organu wyższego stopnia), co wynika z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak błędnie pouczył skarżącego Instytut w pouczeniu zawartym w decyzji z [...] maja 2021r. Wobec powyższego, zainicjowane powinno być postępowanie odwoławcze poprzez wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Postępowanie odwoławcze toczy się według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (wyr. WSA w Poznaniu z 11 lutego 2021r., sygn. akt II SAB/Po 148/20, dostępne CBOSA). W świetle powyższego wobec przyjęcia, że [...] maja 2021r. Instytut wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, to od tej decyzji – zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. skarżącemu przysługiwało prawo złożenia odwołania. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Z akt sprawy przedłożonych Sądowi nie wynika, by czynności tej skarżący dokonał. Przyznaje to także sam Instytut wskazując, że pomimo pouczenia skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł natomiast do Sądu skargę na decyzję Dyrektora Instytutu F. M. P. A. N. w P. z dnia [...] maja 2021r. jako organu I instancji. Z treści skargi wynika jednoznacznie, że skarżący zaskarża przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu właśnie tą decyzję organu I instancji. Tym samym w ocenie Sądu skarżący nie wyczerpał określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a. trybu zaskarżenia poprzez wniesienie odwołania od decyzji z [...] maja 2021r., co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący nie był prawidłowo pouczony przez Instytut o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie nie przysługuje bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uzasadniałoby w świetle aktualnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez konieczności złożenia takiego wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy do organu II instancji. Brak prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia decyzji z 20 maja 2021r. i wynikające z tego negatywne skutki dla skarżącego w postaci niewyczerpania trybu skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i w konsekwencji jej odrzucenie, nie mogą obciążać skarżącego, który do tego błędnego pouczenia w istocie zastosował się. Obowiązujące brzmienie znowelizowanego przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. daje bowiem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wniesienia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak też postąpił skarżący w niniejszej sprawie. Bezspornie przyjmuje się bowiem zasadę, że strona nie może ponieść szkody na skutek błędnego pouczenia, do którego zastosowała się. Sąd stwierdza, że skarżący uchybił obowiązkom wynikającym z art. 52 § 1 p.p.s.a. bez swojej winy. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 881/07, dostępne CBOSA). Przepis art. 112 k.p.a. stanowi przykład konkretyzacji, sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Biorąc pod uwagę tę zasadę oraz przepis art. 112 k.p.a., należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie trybu i terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana negatywnymi skutkami błędnego pouczenia (por. Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 457; A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 112; Czesław Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, teza 5 do art. 112; wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10 i z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, dostępne CBOSA). W tym stanie rzeczy, w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, przysługuje skarżącemu prawo do złożenia zgodnie z art. 58 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2021r. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Przy czym, wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem powinien zostać złożony do Instytutu w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpisu niniejszego postanowienia (art. 58 § 2 k.p.a.). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie skarżącemu ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji Instytutu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie będzie się z nią zgadzał, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania zgodnie z powyższym przepisem art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, uznał za zasadne odrzucić wniesioną skargę jako niedopuszczalną, jak Sąd orzekł w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego w wysokości [...] zł., Sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 postanowienia.