IV SA/Po 623/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...] (zwanej dalej "Decyzją PnB") zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię oraz budowę komina dwupłaszczowego na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości M. [...], dz. nr [...] oraz część dz. nr [...], gm. G.. W dniu 18 września 2015 r. S. S. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267, obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej k.p.a.) złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną Decyzją PnB. Podobnej treści wnioski o wznowienie postępowania złożyła B. G., S. F. i S. R.. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PnB, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] orzekł o stwierdzeniu wydania Decyzji PnB z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia ze względu na przesłanki wynikające z art. 146 § 2 k.p.a. (tj. w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Na skutek odwołań złożonych przez wnioskodawców, Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędy proceduralne popełnione przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego Decyzji PnB z uwagi na brak u wnioskodawców przymiotu strony. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań S. F., B. G., S. S. i S. R., decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. w całości i orzekł o odmowie uchylenia Decyzji PnB. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że sprawa objęta wnioskiem o wznowienie dotyczy pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię i budowę komina dwupłaszczowego na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, której inwestorem była Wspólnota Mieszkaniowa M. [...]. W budynku objętym sporną Decyzją PnB wyodrębniono 18 niezależnych lokali mieszkalnych, wobec czego w tym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 – dalej u.w.l.), w tym jej art. 20 i art. 21. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Interes właściciela lokalu, który wynika z przysługującego mu prawa w nieruchomości wspólnej, z mocy ustawy chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową działającą przez zarząd, ewentualnie zarządcę. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Jedynie w sytuacji, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze art. 28 ust. 2 pr.bud., właściciel lokalu musi więc wykazać, że projektowany obiekt budowlany lub roboty budowlane negatywnie oddziałują na jego nieruchomość – czyli na jego lokal. Do takiej sytuacji dochodzi, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże się własnym, odmiennym od wspólnoty mieszkaniowej interesem prawnym, który podlega ochronie opartej o przepisy prawa cywilnego, czy też z zakresu prawa administracyjnego. Odnosząc te uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, Wojewoda zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony Decyzją PnB obejmuje wyłącznie zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego – w stosunku do którego Wspólnota posiada prawo do dysponowania – na kotłownię i dostosowanie go do pełnienia nowej funkcji oraz budowę komina na elewacji budynku. Komin z kolei ma zostać zrealizowany w obrębie ściany zewnętrznej budynku, która nie jest przeznaczona do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i stanowi część wspólną podlegającą zarządowi Wspólnoty. Zatem interes prawny w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w częściach wspólnych obiektu, posiada wspólnota mieszkaniowa budynku, nie zaś właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby w ramach prowadzonych prac miała nastąpić przebudowa istniejących instalacji w częściach stanowiących odrębną własność właścicieli poszczególnych lokali. W projekcie wskazano wręcz, iż zmianie nie ulegnie istniejąca instalacja grzewcza, a nowa kotłownia ma zostać do niej jedynie dołączona. Z dokumentacji wynika, że nie nastąpi ingerencja w tkankę poszczególnych lokali czy pomieszczeń do nich przynależnych poza tymi, którymi dysponuje Wspólnota. W toku postępowania wnioskodawcy nie wykazali się indywidualnym interesem prawnym odrębnym od interesu Wspólnoty, ale interesem faktycznym, którego nie można brać pod uwagę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie można wnioskodawców uznać za strony postępowania. Z kolei w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda wskazał za organem I instancji, że podnoszone przez wnioskodawców kwestie pozostają bez wpływu na Decyzję PnB. Wspólnota legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożyła stosowne uchwały, a zapadłe w sprawie dostaw ciepła do lokali mieszkalnych budynku [...] [...] rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w P. nie dotyczyły żadnej z uchwał, na podstawie których wydano pozwolenie na budowę. Podnoszone przez wnioskodawców w toku postępowania kwestie mogą stanowić przedmiot postępowania na gruncie cywilnym, a nie administracyjnym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że podziela stanowisko Starosty w zakresie braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Niezależnie jednak od tego Wojewoda zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji – umarzającej postępowanie wznowieniowe – i orzekł o odmowie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, opierając się na linii orzeczniczej i stanowisku doktryny, zgodnie z którymi, jeżeli prowadząc wznowione postępowanie organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to winien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. S. R., B. G. i S. S. kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 579/16 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji w zakresie, w jakim organy te uznały, że brak było podstaw do wywodzenia legitymacji wnioskodawców do udziału w postępowaniu administracyjnym – zarówno tym zakończonym Decyzją PnB, jak i w postępowaniu wznowieniowym z przysługujących im praw odrębnej własności lokali położonych w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz związanych z tym prawem udziałów w nieruchomości wspólnej (w granicach działki nr [...]). W tym zakresie Wnioskodawcy nie wykazali się bowiem własnym, indywidualnym interesem prawnym, odmiennym od interesu ogółu członków Wspólnoty, który legitymowałby ich do udziału w ww. postępowaniach obok Wspólnoty. W ocenie Sądu inaczej przedstawiała jednak się kwestia legitymacji procesowej wnioskodawców w zakresie związanym z ich prawami do drugiej z działek objętych zakresem przedmiotowym Decyzji PnB – działki nr [...]. Jest poza sporem, że współwłaścicielami tej działki byli nie tylko wnioskodawcy i pozostali członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...], ale także członkowie sąsiedniej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...]. W świetle tych ustaleń organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że także interes prawny współwłaścicieli działki nr [...] był należycie reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu przez samą Wspólnotę. Twierdzenie to zostało oparte na błędnym założeniu, że również ta działka wchodzi w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 dalej u.w.l. W myśl ww. przepisu nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Niewątpliwie chodzi tu o nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że status nieruchomości wspólnej posiada cała nieruchomość gruntowa, nawet wtedy, gdy składa się ona z większej liczby działek geodezyjnych, które dałoby się wydzielić. Istotne jest to, aby działki te objęte były jedną księgą wieczystą, stanowiąc jedną nieruchomość w znaczeniu cywilnoprawnym (por. J. Pisuliński [w:] System Prawa prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 733). Granice nieruchomości wspólnej zakreśla zatem objęcie nieruchomości jedną księgą wieczystą (zob. A. Kaźmierczyk, Nieruchomość wspólna właścicieli lokali. Problematyka prawno-rzeczowa, Warszawa 2015, s. 226–227). Przy tym nieruchomością wspólną jest tylko ta nieruchomość wpisana do księgi wieczystej, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Takie określenie nieruchomości wspólnej prowadzi do wniosku, że nie może być nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali nieruchomość sąsiednia, nawet jeżeli wykazuje wyraźny związek funkcjonalny z nieruchomością wspólną (zob. uchwała SN z 20.11.2009 r., III CZP 95/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 73; por. też wyrok SN z 20.07.2007 r., I CSK 148/07, Baza Orzeczeń SN: http://sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx). Cechą konstytutywną nieruchomości wspólnej jest to, że musi ona stanowić przedmiot współwłasności właścicieli lokali lub właściciela budynku i osób, którym przysługuje odrębna własność lokali wyodrębnionych w tym budynku. W konsekwencji składnikiem nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 u.w.l. nie może być udział we współwłasności nieruchomości sąsiedniej (zob. uchwała SN z 20.11.2009 r., III CZP 95/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 73). Także w doktrynie podkreśla się, że składnikiem nieruchomości wspólnej nie może być nieruchomość sąsiednia ani udział we współwłasności takiej nieruchomości, nawet wtedy gdy nieruchomość sąsiednia pozostaje w funkcjonalnym związku z nieruchomością wspólną (zob. A. Kaźmierczyk, Nieruchomość wspólna właścicieli lokali. Problematyka prawno-rzeczowa, Warszawa 2015, s. 227). Sąd stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie bowiem działka nr [...] pozostaje w funkcjonalnym związku z działką nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek (M. [...] z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi. Zarazem jednak stanowi odrębną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, a udziały we współwłasności tej nieruchomości posiadają także inne podmioty niż tylko członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...]. W konsekwencji ani sąsiedzkie położenie i funkcjonalny związek nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością - działką nr [...], ani też fakt posiadania udziałów we współwłasności działki nr [...] m.in. przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...], nie dawał dostatecznych podstaw do uznania, że Wspólnota ta (sama ewentualnie wespół ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] [...]) była legitymowana do reprezentowania interesów współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB. W rezultacie oznacza to, że organ II instancji – pomimo zarzutów odwołania i wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. – nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób prawidłowy, na jakiej podstawie uznał, że interesy współwłaścicieli działki nr [...] (w tym wnioskodawców) mogły być w przedmiotowym postępowaniu reprezentowane w sposób uprawniony przez Wspólnotę, zamiast przez samych współwłaścicieli. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji rozważy, czy wnioskodawcy nie powinni być jednak stronami w postępowaniu w sprawie zakończonej Decyzją PnB, z uwagi na posiadane przez nich udziały we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W przypadku ewentualnego udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, organ rozważy zasadność uchylenia decyzji Starosty z dnia 9 marca 2016 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu odwołań S. F., B. G., S. S. i S. R., decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie oraz stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że wnioskodawcy - jako współwłaściciele nieruchomości-działki nr [...] i członkowie Wspólnoty funkcjonującej w tej nieruchomości nie wykazali swego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego Wspólnoty, który legitymowałby ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB i w dotyczącym tej decyzji postępowaniu wznowieniowym. Niezależnie od powyższego zauważono, iż inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię i budowie komina dwupłaszczowego na elewacji budynku wielorodzinnego, jak wynika z treści decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zlokalizowana została na działce nr [...] oraz części działki [...]. Wymienione działki nie stanowią jednej nieruchomości bowiem są one ujęte w odrębnych księgach wieczystych. Tym samym działki te nie mogą być uznane za nieruchomość wspólną. W związku z powyższym powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda stwierdził, że konieczne będzie ponowne przeanalizowanie przez organ I instancji czy wnioskodawcy mogą upatrywać swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. jako współwłaściciele działki o nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie jedynie przez organ II instancji, prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, że nie zgadza się z decyzją Wojewody aby uchylić Decyzję PnB. Wspólnota jest właścicielką działki [...]. na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz współwłaścicielem działki nr [...] wraz ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] [...]. Jest to teren przylegający do dwóch Wspólnot. Teren ten jest niezbędny do normalnego funkcjonowania właścicieli lokali zarówno jednej jak i drugiej Wspólnoty, ponieważ obejmuje trawniki, parkingi, dojścia i dojazdy do obu nieruchomości. Teren ten jest utrzymywany na bieżąco w czystości również przez obydwie Wspólnoty. Biorąc powyższe pod uwagę, wybudowanie a właściwie zawieszenie na elewacji (ok. 1.5 m nad ziemią ) komina dwupłaszczowego, który nie zajmuje powierzchni działki nr [...] a jedynie przestrzeń powietrzną nie zakłóca korzystania z działki dla wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 579/16 uchylił poprzednią decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016r. nr [...] Organ odwoławczy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawał zatem związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w opisanym powyżej wyroku WSA. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 579/16 jednoznacznie przesądził, że wnioskodawcy, jako podmioty dysponujące określonymi prawami właścicielskimi (udziałami w prawie współwłasności) do działek objętych inwestycją, których dotyczy decyzja objęta zakresem wniosku o wznowienie postępowania formalnie mieścili się w kręgu osób wymienionych w art. 28 § 2 pr.bud., którym przysługuje status strony. Sąd wskazał jednak, że dla pełnej oceny ich legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, że byli oni jednocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej, jaka powstała w związku z wyodrębnieniem 18 lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na działce nr [...] – tj. W. 35 – która była też inwestorem w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji PnB. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji w zakresie, w jakim organy te uznały, że brak było podstaw do wywodzenia legitymacji wnioskodawców do udziału w postępowaniu administracyjnym – zarówno tym zakończonym Decyzją PnB, jak i w postępowaniu wznowieniowym – z przysługujących im praw odrębnej własności lokali położonych w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz związanych z tym prawem udziałów w nieruchomości wspólnej (w granicach działki nr [...]). W tym zakresie Wnioskodawcy nie wykazali się bowiem własnym, indywidualnym interesem prawnym, odmiennym od interesu ogółu członków Wspólnoty, który legitymowałby ich do udziału w ww. postępowaniach obok Wspólnoty. W ocenie Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku inaczej przedstawiała się jednak kwestia legitymacji procesowej wnioskodawców w zakresie związanym z ich prawami do drugiej z działek objętych zakresem przedmiotowym Decyzji PnB tj. działki nr [...]. W świetle tych ustaleń Sąd stwierdził, że organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że także interes prawny współwłaścicieli działki nr [...] (w tym wnioskodawców) był należycie reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu przez samą Wspólnotę. Sąd wskazując na treść art. 3 ust. 2 u.w.l. stwierdził, że składnikiem nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 u.w.l. nie może być udział we współwłasności nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji ani sąsiedzkie położenie i funkcjonalny związek nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością-działką nr [...], ani też fakt posiadania udziałów we współwłasności działki nr [...] m.in. przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...], nie dawał dostatecznych podstaw do uznania, że Wspólnota ta (sama ewentualnie wespół ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] [...]) była legitymowana do reprezentowania interesów współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB. W rezultacie Sąd przyjął, że organ II instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób prawidłowy, na jakiej podstawie uznał, że interesy współwłaścicieli działki nr [...] (w tym wnioskodawców) mogły być w przedmiotowym postępowaniu reprezentowane w sposób uprawniony przez Wspólnotę, zamiast przez samych współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe Sąd nakazał organowi odwoławczemu rozważenie, czy wnioskodawcy nie powinni być jednak stronami w postępowaniu w sprawie zakończonej Decyzją PnB, z uwagi na posiadane przez nich udziały we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W przypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, Sąd wskazał, że organ odwoławczy mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania rozważy zasadność uchylenia decyzji Starosty z [...] marca 2016 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wbrew przywołanym wyżej wytycznym Wojewoda poza obszernym przywołaniem treści uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku nie poczynił bowiem żadnych własnych ustaleń dotyczących interesu prawnego wnioskodawców wynikających z przysługujących im udziałów we współwłasności nieruchomości obejmującej sąsiednią działkę nr [...], która nie jest składnikiem nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...], nakazując wyjaśnienie tej okoliczności organowi I instancji, któremu przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, który uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. stwierdził, że ustalenie przez organ II instancji interesu prawnego wnioskodawców spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zwrócić należy uwagę, że iż art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a. W myśl wskazanej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co nie stanowi weryfikacji badanej decyzji organu I instancji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Postępowanie dowodowe organu drugiej instancji winno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art.7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy ma ustawowe umocowanie do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 253/09 nie publik.). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia istnienia po stronie wnioskodawców własnego interesu prawnego w postępowaniu wynikającego z faktu posiadania udziałów w nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Kwestia interesu prawnego wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją PnB była bowiem przedmiotem ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania mającego na celu ustalenie interesu prawnego wnioskodawców wynikającego z udziału w nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] (dz. nr [...]), której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie wykraczało zatem poza zakres postępowania do przeprowadzenia którego organ odwoławczy był uprawniony w ramach przysługujących mu kompetencji. W tym miejscu należy podkreślić, iż takie były też wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 579/16. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku zasugerował bowiem zasadność rozważenia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko w przypadku ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie postępowania wynikający z faktu posiadana przez nich udziałów we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Wojewoda bez dokładnego ustalenia interesu prawnego wnioskodawców zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 579/16, wydając decyzję kasacyjną naruszył zatem prawo w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podjętą decyzję wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył sprawy w sposób wymagany zasadą dwuinstancyjności postępowania naruszając przy tym dyspozycję art. 153 p.p.s.a i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W tym miejscu zauważyć trzeba, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracyjnych co do rozstrzygania sprawy lecz bada legalność wydanych aktów administracyjnych. Samodzielnym powodem eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego będzie zatem naruszenie przez organ II instancji zasad procedury administracyjnej wiążących się z odpowiednim przeprowadzeniem postępowania odwoławczego. Przystępując zatem do ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Wielopolski winien zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. akt IV SA/Po 579/16 i w oparciu o zamieszczoną tam wykładnię przepisów dokonać samodzielnych ustaleń czy wnioskodawcy nie powinni być stronami w postępowaniu w sprawie zakończonej Decyzją PnB, z uwagi na posiadane przez nich udziały we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Dopiero w przypadku ewentualnego udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, organ mając na względzie konieczność respektowania wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego winien rozważyć zasadność uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2016r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). O kosztach postępowania (pkt 2 w sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a