IV SA/Po 625/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. P. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...].11.2020 r. sygn. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111, z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że dnia [...].04.2020 r. K. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca M. P. i dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].12.2019 r. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym M. P. istnieje od [...] roku życia, zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2016 r. Orzeczenie o niepełnosprawności wydano do dnia [...].12.2021r. Opierając się na w/w okolicznościach Prezydent decyzją z dnia [...].06.2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca M. P.. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji SKO decyzją z dnia [...].09.2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji zlecono organowi I instancji w szczególności jednoznaczne ustalenie, czy współmałżonka M. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także czy może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Po przeprowadzonym ponownie postępowaniu i uwzględnieniu wytycznych SKO, Prezydent decyzją z dnia [...].11.2020 r. nr [...] odmówił K. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a związanej z momentem powstania niepełnosprawności M. P.. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że małżonka M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W treści odwołania podniesiono szereg zarzutów z zakresu procedury administracyjnej, a także zarzucono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13. Zarzucono również naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO po zapoznaniu się z aktami sprawy, odwołaniem oraz zaskarżoną decyzją, postanowiło o utrzymaniu jej w mocy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpatrując odwołanie w niniejszej sprawie SKO odniosło się do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu II instancji nie do zaakceptowania jest ocena dokonana w tej sprawie przez organ I instancji na podstawie tego przepisu. Zdaniem SKO należy dokonać wykładni w/w przepisu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy I instancji zobowiązany był uwzględnić wskazany wyrok. SKO postanowiło jednak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle utrwalonego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych powyższego przepisu nie można interpretować literalnie, niemniej jednak możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie z osobą, której stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie takiej opieki. Ustawodawca formułując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych jako istotny dla jej zaistnienia uznał bowiem, stan zdrowia małżonka, określany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że dla stwierdzenia tej przesłanki istotne jest to, czy małżonek ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki. W sytuacji bowiem, gdy stan zdrowia i wiek małżonka nie uniemożliwiają opieki, same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem przez niego pracy zawodowej, czy też inne okoliczności, nie mogą stanowić takiej obiektywnej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wskazanej ustawy. Uwzględnienie takich uwarunkowań, które nie wynikają z omawianej regulacji, prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni, wykraczającej poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę. Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki stanowi zatem przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innego członka rodziny np. dziecka (zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności) wówczas, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki jest obiektywnie zdolny wypełniać ten obowiązek (wyrok WSA w Opolu z dnia 24.11.2020 r., sygn. II Sa/Op 300/20). Tutejsze Kolegium co do zasady podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego w zakresie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sformułowane w oparciu o powołaną w odwołaniu linię orzeczniczą. Jednak mając na względzie wykładnię systemową czy funkcjonalną w/w przepisu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz K. P. w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem M. P.. W stanie faktycznym niniejszej sprawie małżonka osoby niepełnosprawnej - T. P., lat [...] - nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Co więcej, jak wynika z oświadczenia K. P. z dnia [...].11.2020 r. oraz z treści samego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, P. T. P. jest osobą aktywną zawodowo i jedynym żywicielem rodziny. W treści wniosku z [...].04.2020 r. wnioskodawca wskazał, iż matka "nie jest w stanie w ciągu pracy przyjeżdżać co trzy godziny na czas cewnikowania, posiłków lub zabrudzonej pieluchy." Należy w tym miejscu powtórzyć, że same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem pracy zawodowej przez małżonka, nie mogą stanowić obiektywnie uzasadnionej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO nie podzieliło również żadnego z zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Organ I instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, wzywając odwołującego do przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie braku możliwości sprawowania opieki nad M. P. przez jego żonę. Ponadto przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w trakcie którego zebrano wszelkie niezbędne w sprawie informacje. Odwołujący miał możliwość przedstawienia materiału dowodowego, który w sposób jednoznaczny potwierdzałby spełnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję SKO wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. P. zastępowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię, ograniczającą się do literalnego brzmienia przepisu, podczas gdy prawidłowe było dokonanie wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, co skutkowało wydaniem decyzji bezzasadnie odmawiającej przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jego ojca M. P.; b) naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności wzięcia pod uwagę oświadczenia skarżącego, w którym informuje on organ I instancji, że żona M. P. nie może zająć się mężem ze względu na długotrwałą chorobę kręgosłupa; c) naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 6 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady legalności w postaci nieprawidłowego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą decyzji odmawiającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jego ojca M. P.; d) naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § k.p.a., obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkiem czego nieprawidłowo dokonano ustalenia, że małżonka M. P. jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki nad niepełnosprawnym mężem; e) naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 8 k.p.a. przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest wydanie zaskarżonej decyzji w stanie faktycznym sprawy, który nie został prawidłowo ustalony w związku z zaniechaniem jednoznacznego ustalenia przez organ administracji publicznej, czy współmałżonka M. P. może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzją Prezydenta i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie SKO uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż M. P. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako trafne ocenia Sąd stanowisko SKO, że uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt nieposiadania przez matkę skarżącego, czyli przez żonę M. P. (wymagającego opieki) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ustawodawca wyszedł z założenia, iż w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.), wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Okoliczność sprawowania przez skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na jego małżonce. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki (zauważyć tu należy, że złożone przez skarżącego oświadczenie co do stanu zdrowia matki nie może być w żaden sposób uznane za substytut orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem co do zasady dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2422/20, I OSK 2391/20, I OSK 599/20, I OSK 2462/19, I OSK 3539/18, I OSK 3283/14, I OSK 1219/13, I OSK 251/14, I OSK 2623/12 (CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).