IV SA/Po 634/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXVIII/748/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską a ul. Nowa Krępa - część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 3 lit. b, § 15 pkt 1 lit. i oraz § 4 pkt 1 – w odniesieniu do słów: "lub zabudowy usługowej"; 2. zasądza od Miasta Ostrów Wielkopolski na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego uchwałą z dnia 31 stycznia 2024 r., nr LXVIII/748/2024 uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską, a ul. Nowa Krępa – część A. Zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały: "Ustala się następujące przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1MN – 4MN". W § 11 pkt 3 lit. b uchwały wskazano, że: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U-UW - 3U-UW zakazuje się realizacji bezpośrednich włączeń komunikacyjnych z terenów 1U-UW i 3U-UW do drogi KDR oraz do ul. Kaliskiej, przyległej do obszaru planu.". Zgodnie z § 15 pkt 1 lit. i uchwały: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej ustala się obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych z terenów MN, MN-U i U-UW". Wojewoda Wielkopolski zaskarżył uchwałę nr LXVIII/748/2024 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską a ul. Nowa Krępa – część A w części, tj. w zakresie: 1. § 4 pkt 1 w odniesieniu do słów: "lub zabudowy usługowej", 2. § 11 pkt 3 lit. b, 3. § 15 pkt 1 lit. i. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Wielkopolski wskazał, że w § 11 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U-UW - 3U-UW zakazano realizacji bezpośrednich włączeń komunikacyjnych z terenów 1U-UW i 3U-UW do drogi KDR oraz do ul. Kaliskiej, przyległej do obszaru planu. Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji, która choć nie bezpośrednio zakazuje realizacji zjazdów na teren drogi KDR oraz ul. Kaliskiej to czyni to pośrednio uniemożliwiając w przyszłości powstanie takiego zjazdu, stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg bądź też zapisów, które takim zakazem by skutkowały. W § 15 pkt 1 lit. i uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej ustalono obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych z terenów MN, MN-U i U-UW. W myśl § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Poprzez budynki niskie zgodnie z § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że skoro kwestie związane z uzbrojeniem działki budowlanej w kanalizację deszczową zostały kompleksowo uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), zwanego dalej: rozporządzeniem, część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. W ocenie Wojewody Wlkp. doszło do naruszenia ww. przepisu w zakresie ustalenia w § 4 pkt 1 uchwały, przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1MN - 4MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej i opisania ich zarazem w objaśnieniach do rysunku planu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwzględniając okoliczność, że w ustaleniach planu na powyższych terenach nie dopuszczono zabudowy usługowej należy przyjąć, że błędny opis terenów wprowadzono w § 4 pkt 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ zaakceptował zarzut dot. § 4 pkt 1 w odniesieniu do słów: "lub zabudowy usługowej". W zakresie pozostałych zarzutów organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu ustalenie w § 11 pkt 3 lit. b uchwały zakazu realizacji bezpośrednich włączeń komunikacyjnych z terenów 1U-UW i 3U-UW do drogi KDR oraz do ul. Kaliskiej, przyległej do obszaru planu, nie narusza ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie lokalizacji zjazdu z dróg publicznych. W odniesieniu do zarzutu § 15 pkt 1 lit. i uchwały organ wskazał na wyrok WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 483/19), gdzie wskazano, że: "retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Urządzenia do retencjonowania wody to nie urządzenia do odprowadzania wody." Organ wskazał, że kwestionowany przepis planu miejscowego nie reguluje uzbrojenia działki budowlanej w kanalizację deszczową oraz zasad odprowadzania wód opadowych do kanalizacji, a reguluje retencjonowanie wód opadowych i roztopowych. Organ wskazał, że § 2 pkt 12 uchwały definiuje retencjonowanie wód opadowych i roztopowych jako magazynowanie wód na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych, co jest istotnym aspektem, pominiętym przez Wojewodę Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2024 r., nr LXVIII/748/2024 uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską, a ul. Nowa Krępa – część A. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352). Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zasadny jest zarzut naruszenia w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano że: "Ustala się następujące przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1MN – 4MN". Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, że tereny oznaczone symbolem MN, to tereny zabudowy mieszkaniowej, a nie zabudowy usługowej. Tym samym oznaczenie symbolem MN terenów zabudowy usługowej jest nieprawidłowe. Ten błąd może bowiem sugerować, że tereny MN dopuszczają zabudowę usługową, co nie jest zgodne z ww. oznaczeniem, a także z załącznikiem graficznym zaskarżonej uchwały. Zapis ten jako mylący musi zostać wyeliminowany z uchwały. Należy podkreślić, że organ uznał ten zarzut i wniósł o stwierdzenie nieważności słów: "lub zabudowy usługowej". Kolejny zarzut dotyczy § 11 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U-UW - 3U-UW zakazuje się realizacji bezpośrednich włączeń komunikacyjnych z terenów 1U-UW i 3U-UW do drogi KDR oraz do ul. Kaliskiej, przyległej do obszaru planu." Należy wskazać, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Dostrzeżenia przy tym wymaga, że choć ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej jako: u.d.p.) nie posługuje się pojęciem "włączeń komunikacyjnych", to jednak Sąd nie miał wątpliwości, że "włączenia komunikacyjne", o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu to w istocie nic innego, jak właśnie "zjazdy". W związku z tym, że włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, należy uznać, że w § 11 pkt 3 lit. b uchwały stanowi w istocie o zakazie realizacji zjazdów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który zaś stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Tym samym ustawowo uregulowano, iż kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu (np. wyroki WSA w Olsztynie z 21.05.2024 r. o sygn. II SA/Ol 184/24 oraz w Poznaniu z dnia 03.04.2024 r. o sygn. IV SA/Po 79/24). Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyrok WSA z 25.06.2015 r., II SA/Go 218/15; por. też wyroki NSA: z 01.04.2011 r., II OSK 109/11; z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21; a także wyroki WSA: z 20.02.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 10.04.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 14.02.2024 r., IV SA/Po 787/23, z 23.05.2024, sygn. IV SA/Po 252/24, CBOSA). Kolejny zarzut dotyczy § 15 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej ustala się obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych z terenów MN, MN-U i U-UW". W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie ze wskazanym przez Wojewodę Wlkp. § 28 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 483/19), zgodnie z którym: "retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Urządzenia do retencjonowania wody to nie urządzenia do odprowadzania wody." Niemniej w niniejszej sprawie należy uznać, że materia uregulowana w § 15 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały powiela i jednocześnie modyfikuje regulację § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ w zaskarżonej uchwale wprowadził obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych i jest to niezgodne z ww. rozporządzeniem, które w pierwszej kolejności wskazuje na konieczność wyposażenia działek w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w sytuacji budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do takiej sieci kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że odprowadzanie wody opadowej i roztopowej na własnym terenie nieutwardzonym, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych prowadzi tak naprawdę do retencjonowania wody. Tak więc w zgodzie z tezą ww. wyroku WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 483/19) należy wskazać, że obowiązek retencjonowania wody wprowadzony w § 15 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały w sposób niedopuszczalny powiela i modyfikuje treść § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ mimo tego, że retencja wody, nie jest tożsama z jej odprowadzaniem, to analizując treść zaskarżonej uchwały przez pryzmat § 28 ww. rozporządzenia należy wskazać, że odprowadzanie wody prowadzi bezpośrednio do jej retencji. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.