IV SA/Po 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 14 czerwca 2022 r. nr LXVIII/642/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych Słomowo, Szczytno, Parkowo i Jaracz na obszarze gminy Rogoźno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 pkt 6; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rogoźnie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rada Miejska w Rogoźnie uchwałą nr LXVI 11/642/2022 z dnia 14 czerwca 2022 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych Słomowo, Szczytno, Parkowo i Jaracz na obszarze gminy Rogoźno. Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, r. W.. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 11 pkt 6, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie – ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 11 pkt 6 uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono: "na terenach 3.9R, 3.10R, 3.3WS (tereny widoczne na zał. nr 3 do uchwały) zakaz tworzenia nowych bezpośrednich włączeń do drogi krajowej nr 11, przylegającej do terenów, znajdującej się poza granicami planu, do czasu zmiany drogi krajowej na niższą kategorię.". Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi – zdaniem skarżącego – przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Powyższe ustalenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg publicznych. Ponadto, skarżący podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Jeżeli zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego konsekwencją omawianego zapisu uchwały jest uzależnienie możliwości budowy zjazdów od zdarzenia, które ma charakter nieokreślony w czasie – zmiany kategorii drogi krajowej nr 11 na kategorię niższą – drogi wojewódzkiej, a zatem zdarzenia, które nie jest zdarzeniem pewnym ani możliwym do przewidzenia w czasie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rogoźnie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wniosła o uwzględnienie w projekcie planu m.in. następującej uwagi: "Obsługę komunikacyjną terenów położonych przy drodze krajowej na 11 należy przewidzieć poprzez układ dróg lokalnych i dojazdowych z włączeniem do drogi krajowej na istniejących skrzyżowaniach. Wyklucza się możliwość tworzenia bezpośrednich włączeń do drogi krajowej nr 11 oraz wykorzystania istniejących zjazdów do obsługi terenów, dla których planuje się zmianę sposobu zagospodarowania. Dojazd do planowanej drogi ekspresowej S11 możliwy będzie wyłącznie poprzez układ dróg dojazdowych i lokalnych, zlokalizowanych poza pasem drogowym drogi ekspresowej, z włączeniem do niej na projektowanych węzłach. Wyklucza się możliwość tworzenia bezpośrednich włączeń do drogi ekspresowej.". Organ wskazał, że wprowadzenie zakazu tworzenia nowych bezpośrednich włączeń do drogi krajowej nr 11, przylegającej do terenów, znajdującej się poza granicami planu, do czasu zmiany drogi krajowej na niższą kategorię, został narzucony przez GDDKiA i jednocześnie był warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie nr LXVI 11/642/2022 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych Słomowo, Szczytno, Parkowo i Jaracz na obszarze gminy Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.). Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.). Idąc dalej, Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że uregulowana w§ 11 pkt 6, zaskarżonej uchwały kwestia nie wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.). Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 [przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały]) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 11 ust. 6 planu miejscowego zakazu lokalizacji (wykluczenia budowy) nowych zjazdów na posesje w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych (jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań) w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został narzucony przez GDDKiA i był warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem. W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).