IV SA/Po 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala sprzeciw w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] – wydaną po rozpatrzeniu sprawy z odwołania H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. Firma Handlowo-Usługowa (dalej również: skarżący; zobowiązany; strona) od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...] w [...] (dalej: Zarząd ZM w [...]; organ I instancji) z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie kary pieniężnej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez organ II instancji. Decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2023 r. [organ II instancji omyłkowo wskazał na decyzję "nr [...] z dnia 29 listopada 2023 r."] Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w [...] nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 roku na terenie Gminy [...] wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu Zarząd ZM w [...] wskazał, że na podstawie złożonego sprawozdania przez H. S. prowadzącego Firmę Handlowo-Usługową "A. ", będącym podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w 2021 roku na terenie Gminy [...], podmiot ten nie osiągnął wymaganego prawem poziomu do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20%. Według wyliczeń organu I instancji poziom osiągnięty przez zobowiązanego wyniósł 8,30%. Organ I instancji stwierdził, że ustawodawca nie pozwolił organom administracji na żadną możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej również: u.c.p.g.). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f k.p.a., bowiem organy nie mają tutaj żadnej dowolności w przypadku nieosiągnięcia poziomu recyklingu i zobowiązane są do nałożenia kary. W odwołaniu od decyzji ZM w [...] strona zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zignorował wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2023 r., zgodnie z którymi organ ten miał uzupełnić akta o materiał dowodowy, na podstawie którego miał następnie rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wyrażone w art. 189f k.p.a. Skarżący podniósł także zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z informacji uzyskanych z Gminy [...] o osiągniętych przez Gminę poziomach recyklingu za rok 2021 - na okoliczność ustalenia osiągniętych przez Gminę [...] poziomów recyklingu. Zobowiązany podniósł, że z różnych względów nie ma on żadnego wpływu na to, jaką ilość odpadów odbierze w 2021 roku i w konsekwencji, czy osiągnie wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. wyjaśniło, że zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1469) podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany między innymi do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 ustawy. Dalej, Kolegium wskazało, że w myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa powyżej, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Ponadto organ zauważył, że w myśl art. 9n ust. 4 u.c.p.g. poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie, że skarżący nie uzyskał w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], przy czym w niniejszej sprawie nakładanie kar pieniężnych należy do kompetencji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...]. H. S. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pn. Firma Handlowo-Usługowa "A. " odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Zobowiązany zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości. W wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2021, organ stwierdził nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganych poziomów recyklingu. Organ odwoławczy "po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji" stwierdził, że rację ma skarżący co do tego, że organ nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 21 czerwca 2023 r., zgodnie z którymi powinien uzupełnić akta o materiał dowodowy, na podstawie którego miał następnie rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wyrażone w art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że w tym zakresie organ I instancji wskazał jedynie, że "(....) [nadal] w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f k.p.a. umożliwiający poprzestanie na pouczeniu strony i odstąpienia od nałożenia na nią kary". Zdaniem Kolegium jest to działanie nieakceptowalne, bowiem organ I instancji zignorował całkowicie przywołane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia 21 czerwca 2023 r. orzecznictwo i "nadal podpiera się wyłącznie tezą 4. wyrażoną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2021 r.". Organ II instancji zauważył, że jak słusznie wskazał skarżący - przywołana przez organ decyzja "nie ostała się", gdyż ostatecznie w sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 27/22, stwierdzając jednoznacznie, że organ ma obowiązek przeanalizować zastosowanie w każdej sprawie art. 189f k.p.a. Poza tym organ II instancji stwierdził, że "również dokonana przez Kolegium w obecnym składzie analiza najnowszego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi organ odwoławczy do wniosku, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a.". Kolegium zaznaczyło, że w szczególności wskazać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA 2022/5/63), gdzie przesłanką do podjęcia uchwały było stwierdzenie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższym zakresie, a z wnioskiem w tej sprawie zwrócił się Rzecznik Praw Obywatelskich. Kolegium przybliżyło treść uzasadnienia tej uchwały i stwierdziło, że powyższe stanowisko NSA przyjmowane jest w najnowszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji całkowicie pominął określoną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w tym przepisie. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organ administracji nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i jest zobowiązany do weryfikacji okoliczności sprawy pod kątem zastosowania powyższych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Według Kolegium, w rozpoznawanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie, a wręcz przeciwnie - organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że nie podjął się rozpatrzenia przesłanki zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uważając, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania. Organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie poczynił ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a w konsekwencji przedwcześnie zastosował przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej. Kolegium uznało, że w związku z tym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. W wytycznych co do dalszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany przede wszystkim do uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 21 czerwca 2023 r. Następnie organ I instancji poczyni ustalenia faktyczne umożliwiające weryfikację przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium zauważyło, że przy ocenie wagi naruszenia uwzględnić należy w szczególności rodzaj i charakter naruszonego obowiązku, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności niedopełnienia obowiązku, w tym wpływ skarżącego na możliwość właściwej realizacji ustawowych obowiązków w zakresie recyklingu. Wśród okoliczności niedopełnienia obowiązku należy wziąć pod uwagę przyczyny, które spowodowały ukształtowanie poziomu recyklingu na wyliczonym przez organ poziomie, w szczególności należy ocenić przedstawione w tym zakresie przez skarżącego wyjaśnienia. Decyzja Kolegium została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 maja 2024 r. W pouczeniu zamieszczonym w tej decyzji zawarto informację, że od decyzji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W dniu 11 czerwca 2024 r. (data nadania pocztowego) pełnomocnik strony skierował do Kolegium wniosek (pismo procesowe datowane na 3 czerwca 2025 r.) o uzupełnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] – co do: 1. rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć; 2. pouczenia poprzez wskazanie, czy i w jakiej ewentualnie wysokości skarżący winien wnieść opłatę od sprzeciwu od decyzji, skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] poprzez zastąpienie dotychczasowego pouczenia pouczeniem o przysługującym sprzeciwie od decyzji (trybie i terminie jego wniesienia) oraz wysokości wpisu stałego (100 zł). Postanowienie z dnia 28 lutego 2025 r. nie zostało zaskarżone. Z kolei w postanowieniu z dnia 31 marca 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 111 § 1b i art. 124 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "po rozpatrzeniu wniosku H. S. w przedmiocie uzupełnienia decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej" postanawia "odmówić uzupełnienia powyższej decyzji". W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że "rozpoznając odwołanie (...) [tu: organ błędnie określił stronę w tej części uzasadnienia] od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą »A. « (...)", Kolegium wydało w dniu 30 kwietnia 2024 r. decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pouczeniu Kolegium pouczyło o możliwości wniesienia skargi na wydaną decyzję, podczas gdy zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia 3 czerwca 2024 r. H. S. "wniósł o uzupełnienie decyzji SKO o sygn. akt [...] co do rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć oraz co do pouczenia poprzez wskazanie czy i w jakiej ewentualnie wysokości należy wnieść opłatę od sprzeciwu od decyzji skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu". Organ II instancji zauważył, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] Kolegium dokonało sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] w ten sposób, że w dotychczasowe pouczenie zastąpiło pouczeniem co do możliwości wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie H. S. z zachowaniem terminu 14 dni wskazanym w art. 111 § 1 k.p.a. wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. Odnosząc się do pkt 1 żądania wniosku o uzupełnienie, organ II instancji stwierdził, że "nie jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia organu odwoławczego zakreślenie organowi I instancji terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy". Z tego też względu w ocenie Kolegium nie ma podstaw do uzupełnienia decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. o wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć. Z kolei co do żądania w pkt 2 wniosku Kolegium przede wszystkim zauważyło, że H. S. wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. w zakresie opłaty od sprzeciwu, podczas gdy w dniu składania wniosku o uzupełnienie decyzja ta omyłkowo zawierała pouczenie o skardze. W związku z tym nie było możliwe uzupełnienie aktualnego wówczas pouczenia (w zakresie wniesienia skargi) o wysokość opłaty od sprzeciwu. Natomiast po tym, jak powyższa omyłka została sprostowana postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., wniosek H. S. w punkcie 2 stał się bezprzedmiotowy z uwagi na to, że w sprostowanym pouczeniu pojawiła się informacja o opłacie od sprzeciwu. Postanowienie z dnia 31 marca 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 czerwca 2025 r. W dniu 23 sierpnia 2025 r. (data nadania pocztowego) H. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], wyjaśniając, że termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia tej decyzji, tj. od 9 czerwca 2025 r., przy czym skarżący kwestionuje skuteczność przedmiotowego postanowienia ze względu na to, że w jego sentencji wskazana jest decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, a więc należy przyjąć, że Kolegium nie rozstrzygnęło kwestii dotyczącej uzupełnienia przedmiotowej decyzji – a co za tym idzie, nie zaczął biec termin dla sprzeciwu od przedmiotowej decyzji. W związku z powyższymi okolicznościami, skarżący oznajmił, że "z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że doszło do skutecznego rozstrzygnięcia w sprawie uzupełnienia zaskarżonej decyzji, niniejszym na podstawie przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) składa[...] sprzeciw od decyzji, zaskarżając ją w całości". Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, albowiem na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: 1) uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie 2) uchylić decyzję i odstąpić od wymierzenia kary. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie jest dla niego do końca zrozumiałe dlaczego organ, skoro jest świadom na czym polega problem w rozstrzygnięciach dokonanych przez organ I Instancji, nie orzeknie zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., tj. co do istoty. Taka forma zaniechania powoduje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest niepotrzebnie przewlekane. W związku z powyższym, zaskarżone rozstrzygnięcie nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji niezasadnie sięgnął po art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie skarżący podniósł, że sposób, w jaki Kolegium prowadzi niniejsze postępowanie budzi poważne wątpliwości, gdyż "od zaskarżonej decyzji wydanej 30 kwietnia 2024 roku (...) złożył wniosek o jej uzupełnienie dnia 3 czerwca 2024 roku, a SKO w [...] w pierwszej kolejności dnia 28 lutego 2025 roku wydało postanowienie, w którym przedmiot uzupełnienia tj. braki w pouczeniu uznało jako oczywistą omyłkę i w związku z tym wydało postanowienie o jej sprostowaniu (od postanowienia Sprzeciwiający złożył zażalenie wykazując, iż braki w pouczeniu nie stanowią omyłki pisarskiej), a następnie Organ dnia 31 marca 2025 roku postanowienie o uzupełnieniu decyzji Organu I Instancji (doręczone pełnomocnikowi [...] dnia 9 czerwca 2025 roku)". Skarżący stwierdził, że "odnosi wrażenie, że takie działanie Organu powodowane jest albo głęboką nieznajomością prawa albo brakiem należytej staranności albo jednym i drugim". Skarżący ponownie podkreślił, że wniesienie niniejszego sprzeciwu powodowane jest wyłącznie ostrożnością procesową, ponieważ w przekonaniu strony organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia względem złożonego przez skarżącego wniosku o uzupełnienie decyzji, a w związku z tym "nie zaczął biec termin na złożenie niniejszego sprzeciwu". W następnej kolejności skarżący podniósł, że organ II instancji opierał się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, mimo tego że organ odwoławczy sam wskazał na to, że organ I instancji miał uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami organu II instancji, a co za tym idzie - kara nałożona przez organ I instancji "została ustalona na podstawie niepełnego materiału dowodowego". Skarżący podniósł, że organ odwoławczy może zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy uchyleniu zaskarżonej decyzji orzekać co do istoty sprawy. Natomiast uchylenie decyzji i skierowanie sprawy ponownie do organu I instancji jest stanowi wyjątek, który może być stosowany przez organ odwoławczy tylko w sytuacji, kiedy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał z jakich powodów sam nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, że wybierając odstępstwo od wydania decyzji co do istoty sprawy, organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Przy wydawaniu przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy uwzględnić nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Według skarżącego, organ odwoławczy w tej sprawie "zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające opierał swoje ustalenia wyłącznie na ustaleniach" organu I instancji. Zobowiązany podniósł, że wprawdzie organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności organ I Instancji ma brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale zgodnie istotna jest również zasada szybkości. W przedmiotowej sprawie takie działanie organu odwoławczego nie zostało należycie uzasadnione. Według strony, uwzględniając wniesione w sprawie odwołanie, uznając, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania sankcji, Kolegium powinno po prostu uchylić decyzję i umorzyć postępowanie sankcyjne. Tymczasem organ odwoławczy, ponownie uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji, dał kolejną szansę organowi I instancji do tego, by ten zebrał dowody w prowadzonym postępowaniu sankcyjnym, co nie jest zgodne z interesem strony. Powyższa argumentacja zasługuje na uwzględnienie szczególnie biorąc pod uwagę, że organ drugi raz podjął decyzję kasatoryjną, wiedząc, że po pierwszej takiej decyzji organ I instancji ‘nie zastosował się za pierwszym razem do zaleceń pierwszej z decyzji kasatoryjnych", a z tego wynika, iż tym bardziej organ winien orzec co do istoty i umorzyć postępowanie sankcyjne. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu sprzeciwu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi II instancji "do ponownego rozpoznania". Przekazując sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. W toku postępowania, organ II instancji na wezwanie Sądu nadesłał uzupełniająco pełne akta administracyjne obydwu instancji, w tym dokumentację dotyczącą sprostowania i uzupełnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 663/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., przekazał do rozpoznania na rozprawie przedmiotową sprawę ze sprzeciwu H. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną przez H. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. Firma Handlowo-Usługowa, decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Następnie, wobec zwartych we wniesionym sprzeciwie twierdzeń dotyczących kwestii formalnych, Sąd zaznacza, że nie było podstaw do uznania, że nie otwarł się termin do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie – zaś w konsekwencji, że sprzeciw jako przedwczesny jest niedopuszczalny i z tej przyczyny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 28 maja 2024 r. W dniu 11 czerwca 2024 r. (data nadania pocztowego) pełnomocnik strony skierował do Kolegium wniosek (pismo procesowe datowane na 3 czerwca 2025 r.) o uzupełnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] – co do: 1. rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć; 2. pouczenia poprzez wskazanie, czy i w jakiej ewentualnie wysokości skarżący winien wnieść opłatę od sprzeciwu od decyzji, skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., Kolegium sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] poprzez zastąpienie dotychczasowego pouczenia pouczeniem o przysługującym sprzeciwie (trybie i terminie jego wniesienia) oraz wysokości wpisu stałego (100 zł). Z kolei w postanowieniu z dnia 31 marca 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 111 § 1b i art. 124 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że "po rozpatrzeniu wniosku H. S. w przedmiocie uzupełnienia decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej" – postanawia "odmówić uzupełnienia powyższej decyzji". Wprawdzie w osnowie tego ostatniego postanowienia Kolegium błędnie określiło przedmiot wniosku H. S. z dnia 3 czerwca 2024 r., jednakże nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w istocie rozpoznało wniosek skarżącego o uzupełnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] Pomimo stwierdzonych omyłek i niedokładności w postanowieniu z dnia 31 marca 2025 r., należało zatem uznać, że Kolegium rozpoznało wniosek z dnia 3 czerwca 2024 r. Stwierdzone niedostatki tego postanowienia nie mogły świadczyć o jego istotnej wadliwości. W szczególności zaś prowadzić do uznania, że wniosek z dnia 3 czerwca 2024 r. nie został rozpoznany, a żądanie uzupełniania decyzji nadal nie zostało rozpatrzone. Tym bardziej w kontekście wcześniejszego postanowienia Kolegium z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...], w którym organ II instancji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji własnej z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], a do którego to postanowienia odwołuje się organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 marca 2025 r. wydanego w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Warto również przypomnieć, że jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to powinny one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu, jaki wiąże się procedurą określoną w tym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 k.p.a. nie jest przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych (skargi), które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I GZ 470/18, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w niniejszej sprawie zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. zaktualizował się termin do wniesienia sprzeciwu (termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a.). Poza tym, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Nadto, zaskarżona decyzja została finalnie skorygowana co do pouczenia o środkach zaskarżenia, zaś następczo odmowa uzupełnienia decyzji (pkt 2 wniosku z dnia 3 czerwca 2025 r.) w tym zakresie była zasadna. Z kolei żądanie dotyczące uzupełnienia decyzji o co do rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć (pkt 1 wniosku), było całkowicie nieuzasadnione. Przepisy art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., jak też przepis art. 138 § 2 i 2a k.p.a. nie wskazują takiego koniecznego elementu decyzji kasatoryjnej. Ogólne terminy załatwienia spraw administracyjnych wynikają zasadniczo z art. 35 i art. 36 k.p.a. Wobec powyższego należało uznać, że zastosowanie się przez skarżącego do pouczenia finalnie zawartego w sprostowanej decyzji Kolegium, co do której organ II instancji zarazem odmówił jej uzupełnienia (również co do pouczenia o środku zaskarżenia), nie mogło szkodzić stronie ani prowadzić do uznania, że sprzeciw jest niedopuszczalny. Z tych wszystkich powodów Sąd przyjął, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 64c § 1 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 111 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji przystąpił do jego merytorycznego rozpoznania. Idąc dalej, Sąd podkreśla, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępny jw.). Ponadto warto dodać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Stąd też, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Sąd zarazem podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.). W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. przed wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. – jak tego wymagają przepisy art. 64a i art. 151a § 1 p.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji zasadnie wskazał, że wystąpiły podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 733), jak w szczególności art. 3b ust. 1 pkt 1 art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie). Stosownie zaś do art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W świetle art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poziom ten wynosił za rok 2021 "co najmniej" 20% wagowo. Sposób obliczania tych wartości został zaś uregulowany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530). Kara pieniężna nakładana na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g stanowi administracyjną karę pieniężną, w której mowa w art. 189a § 1 k.p.a. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (dostępnej jw.), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, stosuje się art. 189f k.p.a. Stosownie zaś do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego podlegała rozważeniu w przedmiotowej sprawie. Powyższe poglądy skonfrontowane z okolicznościami niniejszej sprawy wskazują, że słusznie Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę na konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, ich oceny z perspektywy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, jak też rozstrzygnięcia sprawy w tym względzie. Skoro organ odwoławczy zasadnie wskazał na takie uchybienia organu I instancji, to był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa powinna zostać rozpatrzona w dwóch instancjach, również co do okoliczności, o których mowa w art. 189a k.p.a. i następne. Organ I instancji uchylił się bowiem od ustalenia niezbędnych okoliczności stanu faktycznego w tym zakresie, rozpatrzenia całokształtu okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego (subsumcja), przez organ drugiej instancji aktualizuje się wtedy, gdy materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji – przy ewentualnym jego uzupełnieniu na etapie odwoławczym – pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest tak natomiast wtedy, gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w celu ustalenia prawdy materialnej. Nie jest też tak wtedy, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej istotnej części. Zdaniem Sądu, skoro organ II instancji dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania dowodowego (gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie – w kontekście całkowitego braku rozpatrzenia kwestii, o których mowa w art. 189f k.p.a. – przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy na podstawie okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz w odwołaniu strony zasadnie uznał, że organ I instancji całkowicie pominął określoną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania zawartych w tym przepisie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Trafny jest też wniosek, że w rozpoznawanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. Przeciwnie, organ I instancji wprost wskazał w zaskarżonej decyzji, że nie podjął się rozpatrzenia przesłanki zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uważając, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania. W takiej sytuacji należało zgodzić się z Kolegium co do tego, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy – taki też był zarzut odwołania, które wskazywało na to, że organ I instancji "nie rozpoznał ponownie sprawy zgodnie z wytycznymi SKO w [...]" – i nie poczynił ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f k.p.a. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a w konsekwencji przedwcześnie zastosował przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej. W wytycznych co do dalszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany przede wszystkim do uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 21 czerwca 2023 r. Następnie organ I instancji poczyni ustalenia faktyczne umożliwiające weryfikację przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto trzeba mieć na uwadze, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 i art. 138 § 2a k.p.a. Wskazało organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak też przedstawił wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, co do których organ I instancji dokonał błędnej interpretacji (art. 189f k.p.a.). W tym względzie Kolegium przedstawiło też pogląd, że uwzględnić należy w szczególności rodzaj i charakter naruszonego obowiązku, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności niedopełnienia obowiązku, w tym wpływ skarżącego na możliwość właściwej realizacji ustawowych obowiązków w zakresie recyklingu. Wśród okoliczności niedopełnienia obowiązku należy wziąć pod uwagę przyczyny, które spowodowały ukształtowanie poziomu recyklingu na wyliczonym przez organ poziomie, w szczególności należy ocenić przedstawione w tym zakresie przez skarżącego wyjaśnienia. Niewątpliwie obowiązek rozważania podstaw odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej ciąży na organie orzekającym w przedmiocie kary pieniężnej. Przy tym, zasadniczo to podmiot, którego dotyczy postępowanie, powinien być zainteresowany w wykazaniu okoliczności wskazujących na ziszczenie się przesłanek z art. 198e lub art. 189f k.p.a., jednakże nadal to organ administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe (wyjaśniające) i jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie poddawany jest ocenie prawnej i aktowi subsumcji. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Słusznie zatem organ odwoławczy – mając na względzie podstawową kwestię, na którą przecież zwrócił uwagę skarżący w odwołaniu, a która została całkowicie zignorowana przez organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy – rozstrzygnął, wydając w tej sprawie decyzję kasacyjną. Nie sposób też pominąć tego, że to właśnie stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego w istotnym stopniu przyczyniły się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie. Sam skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Godził się zatem i akceptował sytuację, w której organ II instancji, jeśli w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji nie znajdzie jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania, to uchyli kwestionowaną decyzję i przekaże sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd jeszcze raz przypomina, że zobowiązany w uzasadnieniu odwołania wskazywał na to, że organ I instancji zignorował wytyczne zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 21 czerwca 2023 r., zgodnie z którymi organ ten miał uzupełnić akta o materiał dowodowy, na podstawie którego powinien następnie rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wyrażone w art. 189f k.p.a. Skarżący i organ odwoławczy są zatem zgodni co do znaczenia i potrzeby przeprowadzenia dowodów, od których uzależnione jest rozstrzygnięcie, czy zachodzą wyrażone w art. 189f k.p.a. podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Co więcej, skarżący podniósł także zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z informacji uzyskanych z Gminy [...] o osiągniętych przez Gminę poziomach recyklingu za rok 2021 - na okoliczność ustalenia osiągniętych przez Gminę [...] poziomów recyklingu. Na koniec Sąd wyjaśnia, że obawy skarżącego co do tego, że organ I instancji nadal nie rozpatrzy sprawy merytorycznie, skoro już wcześniej nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu. Po pierwsze, organ I instancji będzie związany oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 170 p.p.s.a.), bowiem przepisy te obejmują również wyroki, w których oddalono skargę czy odpowiednio - sprzeciw (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2966/18, dostępny jw.). Ocena prawna implikuje zaś wytyczne co od dalszego postępowania – w istocie zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy. Po drugie, jeżeli organ I instancji nie zastosuje się do obowiązków wynikających ze związania, o którym mowa w art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., ujawniając brak woli rozpatrzenia istoty sprawy, wtedy to zaktualizuje się po stronie organu II instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy również co do tej jej istotnej części, w stosunku do której dopuściłby się zaniechania organ I instancji. Co się zaś tyczy podnoszonej przez skarżącego argumentacji dotyczącej potrzeby uwzględnienia nie tylko zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i innych zasad, jak zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), Sąd zauważa, że jest ona chybiona. Nie można zasadnie zarzucać Kolegium naruszenia zasady z art. 8 k.p.a., skoro sam skarżący w odwołaniu domagał się w tej sprawie – jakkolwiek w drugiej kolejności – wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym, w spornym zakresie organ II instancji nie oparł się przy rozstrzyganiu sprawy na ustaleniach organu I instancji, lecz właśnie na tym, że organ takich ustaleń w ogóle nie poczynił, nie stosując się do wytycznych zwartych we wcześniejszej decyzji Kolegium - i tym samym nie rozstrzygając istoty sprawy. Z kolei w odniesieniu do zasady szybkości postępowania Sąd zauważa, że okoliczności sprawy wskazują, iż nie może ona mieć priorytetowego znaczenia w sytuacji, gdy zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje ustalić – również przy aktywnym udziale stron postępowania – te wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy, od których zależy rozstrzygnięcie tak istotnej dla strony kwestii, jak zaistnienie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (art. 189f k.p.a.). Podsumowując, sprzeciw okazał się zatem niezasadny, bowiem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 [pkt 1 lub 2] k.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły dostateczną przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasatoryjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.