IV SA/Po 665/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 05 lutego 2003 r. nr IV/29/2003 w przedmiocie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie może być wykonana. Skargą z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. [...]) Prokurator Rejonowy w O. (dalej "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr IV/29/2003 Rady Gminy Ryczywół z dnia 5 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej: "Uchwała") – w części obejmującej jej § 1 ust. 2. Wskazanym przepisem § 1 Rada Gminy Ryczywół (dalej "Rada" lub "organ") określiła, że: "§ 1. 1. Usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu sprzedaży nie może być zlokalizowane w sąsiedztwie kościołów, kaplic, szkól i przedszkoli. 2. Odległość punktów sprzedaży tych obiektów nie może być mniejsza niż 50 m mierzonych ciągami pieszymi od drzwi wejściowych w/w obiektów do wejścia do budynku prowadzącego sprzedaż alkoholu w miejscu sprzedaży." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części Uchwały zarzucając rażące naruszenie prawa - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2007 r., nr 70, póz. 473 ze zm., dalej – ustawa o wychowaniu w trzeźwości, "u.w.t.") poprzez sprzeczne z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasne, nieprecyzyjne i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych oraz ograniczenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych tylko do punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu sprzedaży Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że § 1 ust. 1 i 2 uchwały jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Zapis ten jest niezgodny przede wszystkim z art. 12 ust. 2. ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem skarżącego przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i w zgodnie z naczelnymi założeniami wspominanej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, wydane w oparciu o art. 12 ust 2 . Przepis § 1 uchwały tego kryterium nie spełnia. W ust. 1, wbrew wyraźnej delegacji ustawowej. Rada ograniczyła się do sformułowania zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu ich sprzedaży , a więc w istocie do miejsc podawania napojów alkoholowych, nie określając zasad usytuowania innych punktów sprzedaży alkoholu /bez możliwości ich konsumpcji na miejscu/ . Pozostaje to w sprzeczności z celem ustawy i ułatwia dostęp do alkoholu, a to nieuchronnie prowadzi do zwiększenia spożycia napojów alkoholowych. Natomiast ust. 2 jest wysoce nieprecyzyjny, niekonkretny, niespójny, co na etapie wykonywania prawa pozwala na całkowitą dowolność stosowania, mogącą również prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy polegającego m.in. na ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Skarżący argumentował, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem. Takie działania muszą zatem podlegać weryfikacji sądowej. Zdaniem Prokuratora przyjęty w uchwale sposób mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych - ciągami pieszymi od drzwi wejściowych w/w obiektów do wejścia do budynku prowadzącego sprzedaż alkoholu w miejscu sprzedaży jest niejasny i nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny - w drodze wykładni językowej czy systemowej. Nie definiując użytych określeń uchwała w efekcie pozwała na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odwołanie się do określenia "ciągów pieszych", stanowiącego sformułowanie wieloznaczne może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Prokurator wskazał, iż odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są np. osie dróg publicznych albo krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, iż uchwała nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w świetle art. 94 Konstytucji RP i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. pełnomocnik Rady oświadczył, iż jest projekt podjęcia nowej (w stosunku do zaskarżonej) uchwały, który będzie przedstawiony na następnej sesji Rady oraz oświadczył, iż zgadza się ze skargą. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje. Jak wynika z części wstępnej analizowanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej – u.s.g.) oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Wielk.03.29.540 ) i weszła w życie z dniem 14 marca 2003 r.Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 lub 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), jak i w doktrynie (por.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przede wszystkim przepisy art. 12 ust. 2 u.w.t., który upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady te zostały przez Radę uregulowane w § 1 ust. 1 i 2 Uchwały, w brzmieniu: § 1. 1. Usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu sprzedaży nie może być zlokalizowane w sąsiedztwie kościołów, kaplic, szkól i przedszkoli. 2. Odległość punktów sprzedaży tych obiektów nie może być mniejsza niż 50 m mierzonych ciągami pieszymi od drzwi wejściowych w/w obiektów do wejścia do budynku prowadzącego sprzedaż alkoholu w miejscu sprzedaży. Po pierwsze i przede wszystkim Sąd zważył, iż zaskarżona uchwała nie może się ostać, także ze względów innych aniżeli powołane w skardze. Mianowicie lektura § 1 ust. 2 prowadzi do wniosku, iż ustęp ten na skutek pominięcia słowa "od" bądź "do" pomiędzy wyrazami: "sprzedaży" i "tych" jest pozbawiony sensu. Bezpośrednie rozumienie tego ustępu wskazywałoby bowiem, iż istnieją punkty sprzedaży kościołów, kaplic, szkół i przedszkoli. Najprawdopodobniej omyłkowe pominięcie wskazanych słów wypaczyło sens tego ustępu uchwały i w takim kształcie nie mogła się ona ostać. Po drugie Sąd zważył, iż użyte w ustawie określenie "nie może być mniejsza niż 50 m mierzonych ciągami pieszymi" jest wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami w kontekście mierzenia odległości pomiędzy wejściem do obiektu chronionego, a wejściem do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych na miejscu. Z omawianych względów, nie negując prawa Rady do ustalenia minimalnych odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych. Koresponduje to zresztą z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086) drogi Publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami cytowanej ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 963/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt 858/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych. Należy zwrócić uwagę, iż sama Rada dopatrzyła się nieprawidłowości w uchwale, zgadzając się ze skargą (oświadczenie złożone na rozprawie) oraz biorąc pod obrady projekt nowej uchwały w przedmiocie sprawy. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 "Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. (OTK 1994/2/44, LEX 25333). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. O pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.