IV SA/Po 667/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz Skarżącej "A" Sp. z o.o. w P. kwotę 457,- (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej w P. (zwany dalej Dyrektorem Izby Skarbowej) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwaną dalej kpa) oraz art. 24 ust. 1a, art. 33, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37, art. 38 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm., zwaną dalej ustawą z 1992 r.) w zw. z art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 121, poz. 1267 ze zm.) udzielił "A" Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] zgłoszonych we wniosku punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa wielkopolskiego na okres 6 lat – to jest do dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z zapisem punktu VI zezwolenia Wnioskodawca zobowiązany był do uruchomienia wszystkich punktów gier do dnia [...] grudnia 2009 r. oraz do niezwłocznego powiadomienia o tym Dyrektora Izby Skarbowej (k. 821-822 akt sądowych). Tymczasem pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. (złożonym tego samego dnia w biurze podawczym Izby Celnej w P.) wnioskodawca zwrócił się z prośbą o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w trybie art. 155 kpa, w części dotyczącej określonego w punkcie VI terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem. Konieczność zmiany uzasadnił opóźnieniem w otrzymaniu spełniających Izby Skarbowej numeracji id dla wskazanych lokalizacji punktów gier, brakiem urządzeń spełniających rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r, a co za tym idzie, ograniczeniem możliwości instalacji automatów do gier, wątpliwościami władających lokalami co do rentowności uruchamianych w nich automatów o niskich wygranych, zmianami właścicieli lokali, które są połączone z rezygnacją z instalacji automatów do gier o niskich wygranych oraz sezonowym charakterem niektórych lokali. Ponadto strona argumentowała, że wyznaczony w decyzji termin okazał się zbyt krótki. Poinformowała jednocześnie, że spośród [...] punktów objętych zezwoleniem, uruchomionych zostało 35 (k. 1-2 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej w P. (zwany dalej Dyrektorem Izby Celnej) odmówił wnioskodawcy zmiany decyzji w części dotyczącej określonego w punkcie VI nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier (k. 6-7 akt administracyjnych). W uzasadnieniu organ administracji publicznej zauważył, że w rozpoznawanej sprawie wniosek strony złożony został jeszcze pod rządami ustawy z 1992 r. Rozpatrzenie zaś jego przypadło na czas, w którym ustawa ta przestała obowiązywać, bowiem jej miejsce w dziedzinie organizacji i urządzania gier zajęła ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., zwana dalej ustawą z 2009 r.), w której zawarto również normy intertemporalne regulujące kwestie międzyczasowe, a więc opisujące sposób rozstrzygania w sprawach wszczętych przed jej wejściem w życie, czyli obejmujących również niniejsze postępowanie. Wspomniane przepisy przejściowe, w tym art. 135 ustawy z 2009 r. poświęcony został zagadnieniom zmiany wcześniej wydanych zezwoleń. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z 2009 r., zmiany zezwolenia są niedopuszczalne, jeżeli miałyby prowadzić do zmiany miejsc urządzania gry z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy jest stopniowa likwidacja dotychczasowych punktów gier po to, aby ograniczyć dostęp do nich poprzez wymóg ich przeniesienia do kasyn i reglamentacji w formie obowiązku uzyskania koncesji. W tym względzie wniosek strony o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności jeszcze nie utworzonych punktów gier, stoi w oczywistej sprzeczności z wyżej wymienionymi zamiarami. Wprawdzie rzeczona prolongata nie zmieni liczby punktów, na prowadzenie których strona otrzymała już zezwolenie, niemniej takie działanie uniemożliwi osiągnięcie celu zakreślonego w przytoczonych przepisach prawa. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał na treść art. 121 ustawy z 2009 r. Przepis ten również należy do katalogu norm przejściowych, a poświęcony jest instytucji wygaśnięcia zezwoleń. Instytucja ta została scharakteryzowana zarówno w przepisach ustawy z 1992 r. (art. 36), jak i ustawy z 2009 r. (art. 48). Prawodawca uznał, że do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r., a więc zezwoleń, do których odnosi się wniosek strony, powinno się stosować art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. Przepis ten zaś nierozerwalnie łączy się z terminem rozpoczęcia działalności. Wskazuje na to retoryka zamieszczona we wcześniej cytowanym przepisie kierunkowym tj. art. 121 ustawy z 2009 r.. Prowadzi to do konkluzji, że art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. traci swój dotychczasowy wymiar. Występujące w nim pojęcie "niepodejmowania działalności" zostaje wyparte poprzez związanie komentowanej normy w art. 121 ustawy z 2009 r. ze zwrotem "nierozpoczynania działalności". Zatem skoro w obszarze wygasania do w/w zezwolenia ustawodawca wprost nakazał stosować przepisy dotychczasowe, to niejako w ten sposób wskazał także na konieczność odniesienia tej materii ustawowej również do drugiego z poruszanych zagadnień. Z powyższego wynika, że obowiązek stosowania ustawy z 1992 r. będzie dotyczył zarówno wygasania, jak i terminu rozpoczęcia działalności. Ponadto niedorzeczne byłoby rozdzielać wspomniane instytucje (przedłużania i wygasania) i czerpać rozwiązania prawne w tym zakresie z różnych zbiorów. Tworzą one bowiem związek przyczynowo skutkowy i jako takie muszą być rozpatrywane łącznie. W odwołaniu strona skarżąca kwestionując powyższą decyzję w całości wniosła o jej uchylenie oraz zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2008 roku w zakresie punktu VI poprzez przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w punktach gier na automatach o niskich wygranych do dnia [...] grudnia 2010 r. (k. 17-37 akt administracyjnych). W stosunku do decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Strona Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: a) naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów będących w toku, zasadę ochrony praw sprawiedliwie nabytych polegające na podjęciu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r. naruszającego opisane wyżej konstytucyjne zasady, w sytuacji gdy organ winien wydać rozstrzygnięcie jedynie na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t. j. Dz. U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., zwaną dalej op), b) naruszenie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 253a Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, uzyskanych w okresie obowiązywania ustawy o grach i zakładach wzajemnych w sytuacji, gdy przepisy te dopuszczają jednorazowe przedłużenie tego terminu na okres 6 miesięcy, c) naruszenie art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przepisy te stoją na przeszkodzie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, w sytuacji gdy przepisy te nie zawierają norm zakazujących organowi przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, d) naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 1 op w zw. z art. 12 oraz 35 ust 1 i 3 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały i przeciąganie go, co nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy ani w konieczności podejmowania czynności procesowych, brak uwzględnienia skutków jakie może dla odwołującej mieć przeciągające się postępowanie, e) naruszenie art. 124 op poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, f) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 210 § 1 pkt 6 op poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Dyrektor Izby Celnej w P. nie uwzględnił zarzutów Strony Skarżącej i decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 lutego 2010 r. (k. 44-49 akt administracyjnych). W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że zgodnie z art. 121 ustawy z 2009 r., do wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc także do zezwolenia, do którego odnosi się wystąpienie Strony Skarżącej, w związku z nierozpoczęciem działalności, stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. Na tej podstawie oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, wywodząc z niego dyspozycje dla terminu rozpoczynania działalności. Wprawdzie w przepisach przejściowych brak jest zapisów wprost nawiązujących do tej instytucji, niemniej odwołanie się do niej w art. 121 ustawy z 2009 r. i powiązanie jej z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. dało asumpt, aby również ją postrzegać przez pryzmat przepisów dotychczasowych. Prawidłowo zatem wykazano w zaskarżonej decyzji, że zarówno w obszarze wygasania w/w zezwolenia, jak i terminu rozpoczęcia działalności, ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy z 1992 r. Niedorzeczne byłoby bowiem rozdzielać wspomniane instytucje (przedłużania i wygasania) i czerpać rozwiązania prawne w tym zakresie z różnych zbiorów. Tworzą one bowiem związek przyczynowo - skutkowy i jako takie winny być rozpatrywane łącznie. W efekcie o wygasaniu i zmianie terminu rozpoczęcia działalności może decydować jedna norma i zgodnie art. 121 ustawy z 2009 r. muszą to być przepisy ustawy z 1992 r. Wobec powyższego, podnoszony przez pełnomocnika strony zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 2 Konstytucji RP wyrażającym zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów będących w toku, zasadę ochrony praw sprawiedliwie nabytych, polegający na podjęciu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r., należy uznać za bezpodstawny. W decyzji wydanej w I instancji, Dyrektor Izby Celnej rozstrzygał w niniejszej sprawie co do meritum, w oparciu o przepisy ustawy 1992 r., do których odsyła art. 121 ustawy z 2009 r., a nie jak podnosi odwołujący wyłącznie w oparciu o art. 135 ust.1 ustawy z 2009 r. Zagadnieniom terminu rozpoczęcia działalności na gruncie przytoczonej wyżej ustawy 1992 r. poświęcony jest art. 35 ust. 1 pkt 7, gdzie termin ten wyznacza się jako element zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych i jak słusznie wskazał organ I instancji, nadaje mu się charakter terminu nieprzekraczalnego. Powinien on więc być terminem niezmienianym i ostatecznym. Nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności należy zatem odnieść do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu i z upływem terminu rozpoczęcia działalności wszystkie punkty wymienione w zezwoleniu powinny zostać uruchomione. Podmiot z chwilą uzyskania zezwolenia nabywa nie tylko określone w nim prawo do wykonywania szczególnej działalności gospodarczej, ale również wchodzi we wszelkie obowiązki zakreślone nie tylko ustawą, ale również tym dokumentem. Warunki wynikające z zezwolenia wiążą zarówno stronę, jak i organ, który tego zezwolenia udzielił. Decyzja administracyjna, jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z uwagi na elementy jakie zawiera w swojej treści, jest swoistym rodzajem decyzji warunkowej. Przywileje wynikające z tego aktu, nie mają charakteru obligatoryjnego. Możliwość pełnego korzystania z praw wynikających z zezwolenia przez cały okres jego ważności, jest uwarunkowana przestrzeganiem warunków tego zezwolenia, w tym obowiązku zakreślonego w pkt VI decyzji, tj. dochowania nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Niedochowanie tego terminu skutkuje naruszeniem warunków zezwolenia i daje organowi koncesjonującemu prawo do wzruszenia tej decyzji. Ponadto, przepis art. 32 ust. 1 ustawy z 1992 r. określa niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdzie w pkt 7 mowa jest o liczbie gier lub zakładów i informacji o planowanej kolejności ich uruchamiania. Mając więc na uwadze ten niezbędny element wniosku, strona określając nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, powinna dostosować go do tych założeń. Realizacja tego planu w sposób zgodny z przedłożoną do wniosku informacją, pozwalałaby na rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem w zakreślonym terminie. W tym miejscu należy również zauważyć, że przedsiębiorca podejmując decyzję o podjęciu danej działalności gospodarczej, angażując swój majątek i znaczne środki finansowe w dane przedsięwzięcie, powinien już na etapie podejmowania tej decyzji, a najpóźniej z chwilą złożenia wniosku dokonać analizy rynku i ryzyka związanego z prowadzeniem działalności, w tym związanego z terminowym uruchamianiem punktów gier. Działania te znajdują przecież odzwierciedlenie w przedkładanym do wniosku studium ekonomiczno -finansowych, gdzie podmiot określa m. in. przewidywaną rentowność prowadzonej działalności w poszczególnych latach, w całym okresie ważności zezwolenia. Nie można natomiast nie zgodzić się z odwołującym, że treść art. 35 ust. 1 pkt 7 oraz art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. pozwala uznać, że przepisy te nie zawierają tożsamych terminów rozpoczęcia działalności. Powyższe zdaje się potwierdzać stosowana dotychczas przez organy koncesyjne praktyka. Niemniej, obecnie obowiązująca ustawa z 2009 r., co również podkreśla strona, jest uregulowaniem o charakterze reglamentacyjnym, które znacznie ogranicza instrumenty prawne wprowadzone ustawą dotychczasową. Świadczy o tym właśnie m. in. przytoczona norma art. 121 ustawy z 2009 r., która wyraźnie precyzuje, że do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r. stosuje się ww. art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., w związku z nierozpoczęciem działalności, nie zaś jej niepodjęciem (choćby w jednym punkcie), czego zdaje się nie zauważać Odwołujący. Artykuł ten łączy zatem w sobie uwarunkowania wyrażone w art. 35 i art. 36 ustawy z 1992 r., tym samym wykluczając możliwość traktowania oddzielnie pojęć "rozpoczęcia" oraz "podjęcia" działalności. Prowadzi to do konkluzji, że poprzez art. 121 ustawy z 2009 r., instytucji wygaszania zezwolenia wyrażonej w art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. ustawodawca nadał nowy wymiar. Pojęcie "niepodjęcia działalności" zostało bowiem zastąpione sformułowaniem "nierozpoczęcia działalności". Wbrew temu, co twierdzi odwołujący, że przepisy art. 121 ustawy z 2009 r. w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. dotyczą sytuacji, w których nie podjęto działalności objętej zezwoleniem poprzez brak uruchomienia chociażby jednego punktu gier, stwierdzić należy, że prawidłowo przeprowadzona wykładnia językowa tych przepisów nie pozwala na konstatację, że dla rozpoczęcia działalności w nieprzekraczalnym terminie określonym w decyzji, wystarczającym jest zapoczątkowanie działalności w jednym z miejsc urządzania gier. W efekcie o wygasaniu i zmianie terminu rozpoczęcia działalności może decydować jedna norma i zgodnie z art. 121 ustawy z 2009 r. muszą to być przepisy ustawy z 1992 r. Zagadnieniom w/w terminu na gruncie przytoczonej ustawy poświęcony jest art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r., gdzie termin ten wyznacza się jako element zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych i nadaje mu się charakter terminu nieprzekraczalnego. Powinien on więc być terminem zawitym i niezmienialnym. Wskazana przez skarżącego treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako podstawa do uznania, że tylko i wyłącznie zmiany zakreślone tym przepisem są zabronione, stoi w sprzeczności z art. 129 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z tym artykułem, w sprawach dotyczących wydanych pod rządami starej ustawy zezwoleń, stosuje się przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, o ile przepisy obowiązującej ustawy nie stanowią inaczej. Ustawodawca z zasady racjonalny, ustanowił ten zapis zgodnie z zasadą ochrony i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych. Z kolei zawarcie w ustawie postanowień art. 135 ust. 2 ma na celu regulację tych zmian, których nie normowała w swojej treści ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Powiązanie ze sobą tych dwóch przepisów prowadzi do konkluzji, że wszelkich zmian zezwoleń wydanych pod rządami starej ustawy z 1992 r., należy dokonywać w oparciu o przepisy tejże ustawy, natomiast zmiany, których nie regulowała ustawa z 1992 r. powinny być dokonywane w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy z 2009 r. Wprawdzie z dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, niemniej jednak ustanowienie zapisu art. 129 ust. 1 ustawy z 2009 r. sprawia, że akt ten jest nadal aktywną normą prawa w odniesieniu do starych pozwoleń. Za prawidłowością przyjętego przez tutejszy organ rozstrzygnięcia przemawia również konstrukcja ustawy z 2009 r. o grach hazardowych. Wszelkie regulacje dotyczące postępowania w sprawach zezwoleń na prowadzenie m. in. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zostały przez ustawodawcę zamieszczone na końcu tego aktu w rozdziale zatytułowanym "przepisy przejściowe i dostosowujące". Z kolei treść wiodących przepisów ustawy z 2009 r., w tym art. 48 i art. 51 odnosi się do koncesji i zezwoleń wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Racjonalność przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania podyktowana była faktem, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przestanie być prowadzona z chwilą wygaśnięcia zezwoleń na jej prowadzenie, tj. najpóźniej z końcem roku 2015 i wówczas przepisy regulujące tę materię, staną się przepisami martwymi. Zatem niezasadne i nieracjonalne byłoby regulowanie postępowań w sprawach zezwoleń udzielonych pod rządami starej ustawy z 1992 r. w podstawowych przepisach ustawy z 2009 r. Również dokonana nową ustawą delegalizacja działalności hazardowej w punktach gier, przemawia za zasadnością odrębnego traktowania postępowań w sprawie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Co więcej, takie rozgraniczenie stosowania ww. porządków, jak i brak odesłania w przepisach przejściowych do art. 48 ustawy z 2009 r., dowodzi że tej ostatniej podstawy nie można stosować w odniesieniu do zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Reasumując, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku odwołującego, w stanie prawnym obowiązującym po 1 stycznia 2010 r., nie jest możliwym przedłużanie terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniach wydanych przed tą datą. W rezultacie zakaz dla takich działań wynikający z art. 121 i 129 ustawy z 2009 r., jako przepisu szczególnego stanowi ujemną przesłankę do zaspokojenia oczekiwań strony w oparciu o 253a Ordynacji podatkowej (poprzednio art. 155 Kpa). Wprawdzie ustawodawca poprzez art. 48 nowej ustawy dopuszcza możliwość przedłużenia wspomnianego terminu, jednakże uprawnienie to, jak zostało wcześniej wyartykułowane, przysługuje jedynie podmiotom, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych wydanych wg nowych zasad po 1 stycznia 2010 r. i to tylko jednokrotnie na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Odnośnie podnoszonego przez odwołującego zarzutu naruszenia art. 155 kpa i odpowiednio art. 253a op, Dyrektor Izby Celnej zauważył, że na etapie prowadzonego w pierwszej instancji postępowania, "A" Spółka za o.o. nie wskazała na istnienie słusznego interesu strony lub interesu społecznego, jako przesłanki dokonania wnioskowanej zmiany. Zarzut niezawarcia w zaskarżonym akcie analizy przesłanek wynikających z powołanych przepisów, jest w związku z tym bezprzedmiotowy. Istnienie przesłanek przemawiających za zmianą ostatecznej decyzji, nie może być domniemane. Trudno zatem zarzucić treści zaskarżonej decyzji pominięcia okoliczności, które w ogóle nie zostały wskazane przez Odwołującego. Na istnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego, jako przesłanki do dokonania wnioskowanej zmiany, pełnomocnik strony wskazał dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Ustosunkowując się zatem do podnoszonej kwestii, organ celny informuje, iż zgodnie z art. 253a § 1 op decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednym z warunków uchylenia lub zmiany decyzji, z mocy której strona nabyła prawo jest brak zakazu wynikającego z przepisów szczególnych. Jak wynika z dokonanej już wcześniej analizy przepisów szczególnych, tj. ustawy z 1992 r. i ustawy z 2009 r., przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, jest niezgodne z postanowieniami tych aktów prawnych. Zatem sam fakt wskazania przez odwołującego na istnienie przesłanek wynikających z cytowanego przepisu, nie dopuszcza możliwości dokonania wnioskowanej zmiany, gdyż przepisy szczególe sprzeciwiają się dokonaniu tej zmiany. To właśnie sprzeciw owych przepisów nakazywał, aby kwestie interesu traktować jako przesłanki mniejszej wagi. Niezależnie bowiem od ich znaczenia, istnienie negatywnego lex specialis, stanowiło ujemną okoliczność procesową. Od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. strona, działając przez fachowych pełnomocników procesowych wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) wskazując na poniższe naruszenia prawa (k. 4-82 akt sądowych): a) art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., w zw. z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. zasady swobody przepływu towarów) w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego w związku z art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 121 ustawy z 2009 r. w sytuacji gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz zasadami pierwszeństwa prawa wspólnotowego, bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, b) art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., w zw. z art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. zasady przedsiębiorczości) w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 121 ustawy z 2009 r. w sytuacji gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz zasadami pierwszeństwa prawa wspólnotowego, bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, c) art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., w zw. z art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. zasady swobody świadczenia usług) w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego w związku z art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 121 ustawy o grach hazardowych w sytuacji gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz wspólnotowymi zasadami pierwszeństwa prawa wspólnotowego, bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, d) art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., w zw. z art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. zasady swobody przepływu kapitału) w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego w związku z art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 121 ustawy o grach hazardowych w sytuacji gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 63 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz wspólnotowymi zasadami pierwszeństwa prawa wspólnotowego, bezpośredniego zastosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, e) art. 8 pkt 1 - 3 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku w zw. z art. 121 ustawy z 2009 r., stanowiącym w myśl Dyrektywy przepis techniczny podlegający notyfikacji Komisji i Europejskiej, poprzez zastosowanie przepisu technicznego, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, w sytuacji gdy brak takiej notyfikacji pozbawia przepis mocy wiążącej, f) art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów będących w toku, zasadę ochrony praw sprawiedliwie nabytych polegające na podjęciu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 121 ustawy z 2009 r. naruszającego opisane wyżej konstytucyjne zasady, w sytuacji gdy organ winien wydać rozstrzygnięcie jedynie na podstawie art. 253a op, g) art. 120, art. 121, art. 122, art. 124, art. 210 op poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności: brak analizy kwestii możliwości wzruszania czy zmiany ostatecznej decyzji o udzieleniu zezwolenia przy jednoczesnej analizie przepisów dotyczących innej materii uregulowanej ustawą o grach hazardowych dotyczącej wygaśnięcia zezwolenia tj. materii nieobjętej wnioskiem skarżącej, niewyjaśnienie motywów faktycznych odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, brak wykładni przepisów art. 253a op, brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu procesu wykładni przepisów, na które organ się powołał, h) art. 120, art. 121, art. 122, art. 125 op poprzez: niezbadanie przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 253a op, brak wszechstronnego i wnikliwego zbadania przyczyn wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zmianę decyzji, i) art. 120, art. 121, art. 122 i art. 191 op poprzez dowolną ocenę istniejącego materiału dowodowego oraz arbitralną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej i dokonania zmiany decyzji pomimo zajścia w sprawie wszystkich przesłanek uzasadniających taką zmianę, Jednocześnie Skarżący wniósł o: I. zwrócenie się przez Sąd, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z następującymi pytaniami wstępnymi: 1. czy przepisy prawa krajowego - art. 129 ust. 1 i ust. 3 w związku żart. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r. (tj. przepisy nakazujące stosować do zmian zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2010 roku zasady obowiązujące dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 ustawy z 2009 r. w tym dopuszczające tylko jednokrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych (tj. przepisami określającymi nowy katalog gier losowych, faktycznie zakazującymi urządzania gier na automatach o niskich wygranych), stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego i podlegają obowiązkowi notyfikacji na podstawie dyrektywy 98/34/WE? czy przepisy prawa krajowego - art. 121 ustawy o z 2009 r. w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. (tj. przepisy przewidujące wygaśniecie zezwolenia w związku z nierozpoczęciem działalności jeśli w terminie roku od udzielenia zezwolenia nie zostanie podjęta działalność objęta zezwoleniem w niektórych punktach gier na automatach o niskich) w zw. z przepisami art. 129 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3, 4 i 5 ustawy z 2009 r. (tj. przepisami redefiniującymi pojęcie gier na automatach i automatach o niskich wygranych), są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego i podlegają obowiązkowi notyfikacji na podstawie dyrektywy 98/34/WE? czy przepisy prawa krajowego - art. 129 ust. 3, w związku z art. 2 ust. 3, 4 i 5 ustawy z 2009 r., redefiniujące pojęcie gier na automatach i automatach o niskich wygranych, w relacji do art. 2 ust. 2b ustawy z 1992 roku stanowiące odstępstwo od poprzednio obowiązujących regulacji, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego i podlegają obowiązkowi notyfikacji na podstawie dyrektywy 98/34/WE? czy przepis art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) stoi w sprzeczności z regulacją prawa krajowego w zakresie w jakim przewiduje ona wygaśnięcie zezwolenia, jeśli w terminie roku od udzielenia zezwolenia nie podjęto działalności we wszystkich punktach gier, przy jednoczesnym podjęciu tej działalności w części punktów gier oraz nie ustanawia relacji pomiędzy art. 121 ustawy z 2009 r. i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r. tj. tak jak to dokonało się mocą art. 121 z 2009 r.w zw. z art. 36 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r.? czy przepis art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) stoi w sprzeczności z regulacją prawa krajowego w zakresie w jakim przewiduje ona wygaśnięcie zezwolenia, jeśli w terminie roku od udzielenia zezwolenia nie podjęto działalności we wszystkich punktach gier, przy jednoczesnym podjęciu tej działalności w części punktów gier oraz nie ustanawia relacji pomiędzy art. 121 ustawy z 2009 r. i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r. tj. tak jak to dokonało się mocą art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r.? czy przepis art. 28 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 23 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) stoi w sprzeczności z regulacją prawa krajowego w zakresie w jakim przewiduje ona wygaśnięcie zezwolenia, jeśli w terminie roku od udzielenia zezwolenia nie podjęto działalności we wszystkich punktach gier, przy jednoczesnym podjęciu tej działalności w części punktów gier oraz nie ustanawia relacji pomiędzy art. 121 ustawy z 2009 r. i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r. tj. tak jak to dokonało się mocą art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r., jako regulacją działalności związanej z jednym rodzajem towaru (automatami do gry), wprowadzającą faktyczny zakaz obrotu tymi towarami w tym pochodzącymi z innych krajów Unii Europejskiej, a w konsekwencji wprowadzającą środek równoważny w stosunku do ceł przywozowych? czy przepis art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej 56 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) stoi w sprzeczności z regulacją prawa krajowego w zakresie w jakim przewiduje zakaz organizowania gier na automatach we wszelkich miejscach prywatnych i publicznych poza kasynami i przewiduje ona wygaśnięcie zezwolenia, jeśli w terminie roku od udzielenia zezwolenia nie podjęto działalności we wszystkich punktach gier, przy jednoczesnym podjęciu tej działalności w części punktów gier oraz nie ustanawia relacji pomiędzy art. 121 ustawy z 2009 r. i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r. tj. tak jak to dokonało się mocą art. 14 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 121 ustawy z 2009 r. w zw. z art. 36 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r., jako regulacją działalności związanej z jednym rodzajem towaru (automatami do gry), wprowadzającą faktyczny zakaz obrotu tymi towarami w tym pochodzącymi z innych krajów Unii Europejskiej, a w konsekwencji wprowadzającą środek równoważny w stosunku do ceł przywozowych w sytuacji gdy podmiot prowadzący działalność jest podmiotem prawa polskiego, lecz pośrednio powiązanym kapitałowo z podmiotem z innego państwa członkowskiego, a wygaśniecie zezwolenia stanowi nieproporcjonalną, nieuzasadnioną żadnymi innymi wartościami oraz nieadekwatną ingerencję w swobodę przepływu kapitału? II. zwrócenie się przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP: 1. czy ustawa o grach hazardowych jest zgodna z: art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 20 Konstytucji RP, w związku z Preambułą Konstytucji RP w zakresie, w jakim odwołuje się ona do wartości takich jak poszanowanie wolności i sprawiedliwości, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości umacniająca uprawnienia obywateli i ich wspólnot; poprzez przygotowanie, rozpatrzenie i uchwalenie ustawy z całkowitym pominięciem wymaganych konsultacji społecznych oraz innych elementów partycypacyjnych ze strony podmiotów zainteresowanych, których prawa zostały naruszone wskutek wejścia w życie nowej regulacji; art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przygotowanie, rozpatrzenie i uchwalenie ustawy w sposób faktyczny w ekstraordynaryjnym trybie pilnym, i to w sytuacji, gdy ustawa dokonywała zmiany ustawy podatkowej (w zakresie podatku od gier) oraz kodeksu karnego skarbowego; art. 119 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie i uchwalenie ustawy bez przygotowania jakichkolwiek ekspertyz i opinii, a także w tak szybkim trybie, który uniemożliwił posłom wnoszenie poprawek do ustawy w terminie wynikającym żart. 119 ust. 2 i 3; d) art. 121 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie dla osiągnięcia celów politycznych praw Senatu i jego członków do rozpatrzenia ustawy o grach hazardowych; a w konsekwencji, czy ustawa z 2009 r. została uchwalona przez Sejm i Senat bez dochowania konstytucyjnego trybu uchwalania ustaw i czy jest w całości niezgodna z Konstytucją RP? 2. czy art. 129 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 135 ust. 1 i 2 w związku z art. 51-53, w związku z art. art. 137 w związku żart. 61 ust. 1 i 4, w związku z art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 ustawy o z 2009 r., w zakresie w jakim przepisy te znacząco radykalnie zmieniają zasady prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, a w szczególności: redefiniują pojęcie automatów do gier o niskich wygranych (art. 129 ust. 3 ustawy w związku z art. 2 ust. 3-5 ustawy), co z kolei wymaga całkowitej i niemal natychmiastowej zmiany oprogramowania automatów; nakazują umorzenie będących w toku postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 129 ust. 2 ustawy) i to mimo, iż często postępowania te toczyły się wiele miesięcy, a spółka-wnioskodawca ponosiła znaczące nakłady na uzyskanie zezwolenia; nakazują stosować do zmian zezwoleń uzyskanych do dnia 31 grudnia 2010 r. zasady określone w ustawie o grach hazardowych dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 tej ustawy bez wskazania konkretnych przepisów ustawy, do których odnosi się pojęcie "zasad" wskazanych wart. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r. oraz bez wskazania czy przepisy, do których odnoszą się te zasady mają być stosowane odpowiednio czy wprost (art. 135 ust. 1), wprowadzają zakaz przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (art. 138 ust. 1 ustawy); wprowadzają ze skutkiem natychmiastowym, od dnia 1 stycznia 2010 r., bez żadnego niemal okresu przejściowego podatek od gier w wysokości 2.000 zł. miesięcznie od gier urządzanych na każdym automacie, przy pozostawieniu pozostałych obciążeń podatkowych (w zakresie VAT i podatku dochodowego) na niezmienionym poziomie; podwyższając podatek o około 266%, są zgodne z art. 2 Konstytucji RP i wynikającymi z tego przepisu zasadami ochrony interesów w toku, zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony ukształtowanych maksymalnie ekspektatyw? czy art. 129 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3-5, w związku z art. 89 ustawy z 2009 r. i w związku z art. 107 kks, w zakresie w jakim nie określają relacji art. 129 ust. 3 i art. 2 ust. 3-5 ustawy oraz posługują się pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi, które można bardzo różnie interpretować, przy jednoczesnym określeniu bardzo restrykcyjnych sankcji za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, są zgodne z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadą określoności przepisów prawa, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jaki wymaga on ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim wymaga on jasnego i precyzyjnego określenia znamion czynu zabronionego w ustawie? czy art. 129 ust. 1 i ust. 3, w związku z art. 135 ust. 1 i ust. 2, w związku żart. 138 ust. 1 ustawy z 2009 r. (tj. przepisy zakazujące zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych oraz zakazujące prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych po wygaśnięciu obowiązujących aktualnie zezwoleń i zakazujące przedłużania tych zezwoleń), w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z 2009 r. (tj. przepisami określającymi nowy katalog gier losowych, faktycznie zakazującymi urządzania gier na automatach o niskich wygranych), są zgodne z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowią nieproporcjonalną, nieuzasadnioną żadnymi innymi wartościami konstytucyjnymi oraz nieadekwatną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej? W pisemnej odpowiedzi na powyższą skargę z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, ugruntowując oraz poszerzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. (k. 799-812 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 ppsa). Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. 2. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą z 2009 r., w tym urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych wymaga uzyskania zezwolenia. Niebudzącym wątpliwości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był fakt wydania przez Dyrektora Izby Skarbowej dnia [...] grudnia 2008 r. decyzji zezwalającej skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] zgłoszonych we wniosku punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa wielkopolskiego na okres 6 lat – to jest do dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzja ta została wydana na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm., zwanej w niniejszej pracy ustawą z 1992 r.). Ustawa powyższa utraciła moc obowiązującą z końcem 2009 r. Od dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach określone są w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., zwaną w niniejszej pracy ustawą z 2009 r.). Nie ulega również wątpliwości, że strona Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 1992 r., zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę udzielonego jej zezwolenia na podstawie art. 155 kpa, w części dotyczącej określonego w punkcie VI terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem. Tymczasem organ I instancji rozpoznał przedmiotowy wniosek w dniu [...] lutego 2010 r., wydając dla Skarżącego decyzję odmowną. 3. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zagadnienie dopuszczalności zastosowania przez organy administracji publicznej art. 155 kpa, o co wnosił Skarżący domagając się modyfikacji terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 155 kpa (odpowiednio art. 253a § 1 op), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przywołana regulacja prawna wprowadza wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych. W doktrynie oraz orzecznictwie problem ten budził szereg wątpliwości. Zostały one w pewien sposób podsumowane oraz rozstrzygnięte w uchwale NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4), w której NSA na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 1992 r. stwierdził, że na podstawie art. 155 kpa dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z 1992 r. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa jest możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki. Pierwszą z nich jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W sprawach dotyczących zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postępowanie z reguły wszczynane jest na wniosek strony. Złożenie takiego wniosku należy traktować jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji, gdyż żądanie zmiany decyzji jest niewątpliwie równoznaczne z wyraźnym i wyrażonym wprost oświadczeniem złożonym organowi administracji publicznej. Po drugie, zmiana (uchylenie) decyzji w omawianym trybie jest możliwa, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc się do tego warunku zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, NSA wskazał, że użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie. Trudno uogólniać, jakie względy mogą przemawiać za zmianą decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony. W każdym razie zbadanie wystąpienia tej przesłanki będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 K.p.a. Po trzecie, stosownie do art. 155 kpa, zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Tymczasem w ustawie z 1992 r. ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, pogląd wyrażony w przedstawionej pokrótce uchwale NSA należy również odnieść do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Tak samo bowiem w odniesieniu do zmiany decyzji odnośnie ustalonego w niej terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie można przyjąć, że art. 155 kpa jest przepisem zbędnym. Niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu, która pozbawiałaby jego całość lub część znaczenia prawnego. Poza tym brak jest przesłanek do uznania, że regulacje prawne zawarte w ustawie z 1992 r. można uznać za wyjątek od art. 155 kpa (A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08, OSP 2009/7-8/81). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej powinny były zatem rozważyć możliwość zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. pod kątem występowania trzech wyżej wskazanych przesłanek, które powinny zostać spełnione łącznie. Poglądowi temu nie przeczy art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1992 r. stanowiący o obowiązku określenia w zezwoleniu nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Czym innym jest bowiem konieczność precyzyjnego oraz wiążącego wskazania terminu rozpoczęcia działalności, a czym innym dopuszczalność zmiany tego terminu na podstawie odrębnej regulacji prawnej – art. 155 kpa, której zastosowanie nie zostało w tym przypadku wyłączone. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ma inny przedmiot aniżeli postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Nie można zatem uzależniać dopuszczalności prowadzenia jednego z dwóch odrębnych postępowań przesłankami właściwymi dla wydania oraz trwałości decyzji w drugim z tych trybów. Należy wszakże mieć na względzie, że możliwość zastosowania art. 155 kpa trzeba rozważać w świetle regulacji prawnych obowiązujących w okresie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, lex nr 57178, wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01 z glosą K. Celińskiej-Mysław, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z dniem 1 stycznia 2010 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, ponieważ miejsce obowiązującej dotychczas ustawy z 1992 r. zajęła nowa ustawa z 2009 r. Należało zatem rozważyć wpływ powyższej zmiany na rozstrzygniecie toczącego się sporu. 4. Przedstawiony powyżej problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, w oparciu o jaką regulację prawną organ I instancji powinien był ustosunkować się do wniosku złożonego przez Skarżącego. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła bowiem w życie ustawa z 2009 r., odmiennie niż dotychczas regulując działalność gospodarczą w zakresie automatów o niskich wygranych. Zgodnie z art. 117 ustawy z 2009 r., udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast stosownie do art. 118 ustawy z 2009 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Problematyki intertemporalnej dotyczącej zmiany udzielonego zezwolenia dotyczy w sposób bezpośredni art. 135 ustawy z 2009 r. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z 2009 r. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 przedmiotowej ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 i 3. Wyłączenia od dopuszczalności zmiany udzielonego zezwolenia dotyczą niemożliwości zmiany miejsca urządzenia gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych oraz szczegółowych kwestii postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego oraz na zmianę w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy z 2009 r. stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Tymczasem zgodnie z art. 121 ustawy z 2009 r., na co zdają się wskazywać w szczególny sposób organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. Szczególną osobliwością rozpoznawanej sprawy pozostaje okoliczność, że Skarżący jeszcze przed upływem terminu, do którego powinien był rozpocząć działalność w punktach gier na automatach o niskich wygranych (tj. do dnia [...] grudnia 2009 r.) złożył wniosek o zmianę udzielonego jej zezwolenia na podstawie art. 155 kpa. Tym samym, do momentu rozpoznania tego wniosku nie można było uznać, że zezwolenie wygasło z dniem wyznaczonym przez organ I instancji w punkcie VI decyzji z [...] grudnia 2008 r. Nie ma znaczenia również okoliczność, że przepisy ustawy z 1992 r. nie przewidywały w ogóle możliwości przedłużenia tego terminu, stanowiąc jedynie w art. 36 ust. 5, że zezwolenia wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Organy administracji publicznej wydając w dniu 24 lutego 2010 r. decyzję odmowną nie mogły zatem podstawą rozstrzygnięcia uczynić przepisów już nie obowiązujących, ani też art. 155 kpa. Zastosowanie przepisów ustawy z 1992 r. nie znajdowało również uzasadnienia w przepisach przejściowych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zezwolenia wydane przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. mogą być zmieniane jedynie w zakresie określonym dla koncesji i zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2009 r. W szczególności trzeba podkreślić, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 121 ustawy z 2009 r., gdyż Skarżący po pierwsze jeszcze przed upływem terminu wygaśnięcia udzielonego zezwolenia zwrócił się do organu administracji publicznej z wnioskiem o jego przedłużenie. Organ ustosunkował się do przedmiotowego wniosku po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia jego złożenia. Dopuszczając się zaniechania w terminowym załatwieniu złożonego wniosku (będącego de facto podaniem w rozumieniu działu II rozdziału 1 kpa) organ nie może wywodzić z tego ujemnych dla strony postępowania konsekwencji prawnych i faktycznych. Po drugie, Skarżący do dnia 19 grudnia 2009 r. podjął działalność gospodarczą w [...] punktach gier (k. 1 akt administracyjnych). Jak zauważył NSA, pojęcie "podjęcia działalności", o którym stanowi 36 ust. 5 ustawy z 1992 r., regulujący materię wygaśnięcia zezwolenia, należy rozumieć jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym. Skoro ustawodawca odwołuje się do podjęcia działalności objętej zezwoleniem, a to, jak wynika z art. 35 ust. 1 ustawy z 1992 r., odnosi się do urządzania i prowadzenia działalności, to przyjąć należy, że chodzi tutaj o podjęcie urządzania i prowadzenia działalności chociażby w jednym punkcie objętym zezwoleniem (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08, lex nr 505806). Po trzecie, z zasady praworządności statuowanej w art. 6 kpa wynika dla organów administracji publicznej bezwzględny obowiązek stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji zwłaszcza, gdy przepisy przejściowe nowej regulacji w sposób jednoznaczny określają reguły postępowania do spraw wszczętych a niezakończonych. Zupełnie odmienna sytuacja miałaby miejsce, gdyby ustawodawca nie zawarł w nowej ustawie przepisów intertemporalnych, wówczas bowiem organ zmuszony byłby do dokonania oceny, czy w sprawie takiej winny być stosowane przepisy nowej regulacji, czy też poprzedniej z daty wszczęcia postępowania. Nowa ustawa z 2009 r. zawiera przepisy przejściowe określające zasady postępowania w sprawach wszczętych, a nie zakończonych, wobec czego w postępowaniu odwoławczym należało zastosować nowe regulacje. Wskazać także pozostaje, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 526/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 593/10, baza orzeczeń NSA). Art. 48 ust. 1 ustawy z 2009 r., odmiennie aniżeli przepisy ustawy z 1992 r., przewiduje możliwość wystąpienia przez podmiot posiadający koncesję bądź zezwolenie o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Organy administracji publicznej rozpoznając wniosek Skarżącego po dniu 31 grudnia 2009 r. powinny były zatem w oparciu o powołana regulację prawną rozstrzygnąć o zasadności przedłużenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności gospodarczej. 5. Z powodów przedstawionych powyżej Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. To bowiem organ II instancji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miał się zmierzyć z odpowiedzią na pytanie, czy w świetle nowej regulacji ustalony stan faktyczny uzasadnia dokonane rozstrzygnięcie. Organ II instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę powinien rozważyć zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy z 2009 r. pod kątem przedłużenia określonego w decyzji z [...] grudnia 2008 r. terminu rozpoczęcia działalności przez skarżącego, w świetle przedstawionych przez Skarżącego okoliczności zawartych we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. Rozpoznając sprawę organ II instancji powinien mieć również na względzie, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 48 ust. 1 ustawy z 2009 r., może on dokonać tylko jednokrotnego przedłużenia terminu, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o przedłużenie terminu został złożony przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2009 r a termin końcowy dla rozpoczęcia działalności przypadał na [...] grudnia 2009 roku. W sytuacji uznania przedmiotowego wniosku za zasadny przy jednoczesnej możliwości przedłużenia terminu na ściśle określony okres czasu, organ II instancji powinien mieć powyższe terminy na uwadze. 6. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie podzielił poglądu skarżącego o konieczności zwrócenia się ze wskazanymi w skardze pytaniami wstępnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności przepisów ustawy z 2009 r. z Konstytucją. Art. 267 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83 z 30.03.2010 r., s. 366-388) przewiduje możliwość zwrócenia się przez sąd państwa członkowskiego z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest niezbędne do wydania wyroku. Stosownie do orzeczenia TSUE z dnia 22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost (314/85), sądy krajowe, od których orzeczenia przysługuje odwołanie mogą badać ważność aktu wspólnotowego i jeżeli uznają argumenty stron dotyczące nieważności za bezzasadne, odrzucają je, ogłaszając akt za całkowicie ważny. Od orzeczenia tych sądów przysługuje bowiem środek odwoławczy, w wyniku którego wykładnia prawa dokonana przez sąd krajowy może być skorygowana przez sąd wyższej instancji. Sąd w przedmiotowej sprawie miał na względzie zasadę bezpośredniego skutku prawa unijnego. Nie dostrzegł jednak potrzeby zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w żadnej z wnioskowanych przez Stronę Skarżącą zagadnień. W szczególności należy nadmienić, że skarżący nie wykazał związku zachodzącego pomiędzy skonstruowanymi pytaniami prawnymi do TSUE a przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Sąd uznał, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było konieczne zawieszanie postępowania celem skierowania pytania do TSUE w trybie prejudycjalnym. Do takich samych rezultatów Sąd doszedł w odniesieniu do wniosków Skarżącego odnośnie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań o zbadanie zgodności z Konstytucją szeregu wskazanych w petitum skargi regulacji prawnych. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak jednak przyjmuje się w orzecznictwie, tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 17.09.2008 r., sygn. akt II OSK 298/08, lex nr 508499, wyrok NSA z dnia 22.05.2009 r., sygn. akt II FSK 88/08, lex nr 549455). Podobnie w doktrynie wskazuje się, że skład orzekający sądu, który powziął wątpliwość co do konstytucyjności aktu normatywnego, powinien zmierzać we własnym zakresie do jej usunięcia w drodze wykładni. Dopiero w wypadku, gdy próba usunięcia sprzeczności pomiędzy aktem normatywnym a Konstytucją w drodze wykładni zakończy się niepowodzeniem, powstaje potrzeba rozważenia kwestii przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008 r., z. 2, str. 17-18). W rozpoznawanej sprawie nie powstała taka potrzeba i dlatego sąd dokonując wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją nie dostrzegł konieczności zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. W szczególności, w ocenie sądu zarzut naruszenia przez ustawę z 2009 r. Konstytucji nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą z 2009 r. ze względu na ważny interes publiczny. Przyjęta regulacja rynku gier hazardowych oznacza, iż prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach, zaś - ze względu na interesy prawnie chronione: interes publiczny i społeczny - nie mają tu zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej. 7. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku zasądzając na podstawie art. 200 ppsa od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę złożyły się: 240,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.), 200,00 zł tytułem zwrotu opłaconego wpisu sądowego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. MZ