IV SA/Po 68/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej: skarżąca, spółka, inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta K. (zwany dalej: Starosta), na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. [przyp. Sądu – winno być [...] lipca 2016 r.] dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej K. W. [...], [...], [...], [...], [...], [...] na działkach w miejscowościach: [...] o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], K. W. : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], N. [...]: [...], [...], [...], [...], [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], udzielonego przez Starostę decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (zwanego dalej odpowiednio: wniosek; pozwolenie na budowę), w zakresie zmniejszenia szerokości placów montażowych o 5m, na działkach położonych w miejscowości B. - nr [...], [...] – nr [...], [...], [...], [...], [...], umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku spółki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu 11 lipca 2016 r. do organu wpłynął ww. wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Zakres żądanej zmiany wynikał z obligatoryjnego załącznika do wniosku tj. projektu budowlanego, zgodnie z którym projektowana zmiana dotyczyła wyłącznie planu zagospodarowania działek, na których zaprojektowano elektrownie wiatrowe tj. zmniejszenia szerokości placów montażowych o 5,0 m, na działkach opisanych na wstępie. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, co oznacza, że czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Inwestor dołącza do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tylko te dokumenty, których dane uległy dezaktualizacji na skutek proponowanego przez niego odstąpienia, a organ dokonuje ich oceny, nie badając tych elementów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, których to odstąpienie nie dotyczy. Zdaniem organu, nie ma on zatem prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego, jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu. W ocenie organ charakter istotnych zmian, które inwestor zamierzał wprowadzić do projektu budowlanego, zdeterminowało przebieg postępowania w przedmiocie zmiany decyzji pozwoleniu na budowę. Wywodził on, że po przeanalizowaniu wniosku, załączników formalnych oraz orzecznictwa, w tym zakresie ustalono, iż wniosek został wypełniony w sposób umożliwiający identyfikację wnioskodawcy inwestycji, przedłożono oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego (określającego przedmiot wniosku). Ustalono również, iż pod względem formalnym wniosek był kompletny i stąd postępowanie zostało wszczęte i rozpoczęło bieg terminu do załatwienia sprawy. Kolejno organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2016 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek w sprawie zawieszenia powyższego postępowania. W konsekwencji wniesienia pisemnego sprzeciwu przez cztery strony postępowania organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił jego zawieszenia. Następnie, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, obejmującym wyłącznie zmiany szerokości placów montażowych na poszczególnych działkach, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., zobowiązano inwestora do ich uzupełnienia, w terminie 40 dni od daty odbioru postanowienia (tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r.). W dniu [...] września 2016 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora (z dnia [...] września 2016 r.) stanowiące odpowiedź na postanowienie o brakach wraz z nową dokumentacją projektową (zwane dalej: pismo z [...] września 2016 r. - ). Organ wywodził, że analizując pismo z dnia [...] września 2016 r. doszedł do wniosku, że inwestor nie tylko nie uzupełnił nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., ale również zdecydował, iż planuje inne zmiany aniżeli te, w sprawie których toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Mianowicie spółka przedłożyła projekt o zupełnie nowym zakresie zmian, składający się z trzech tomów, sporządzony przez częściowo innych projektantów, aniżeli projekt załączony do wniosku. Pomimo nieuzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. organ nie mógł wnieść sprzeciwu, z uwagi na fakt, iż inwestor w pkt. 3 pisma z dnia [...] września 2016 r. oświadczył iż "wycofuje wniosek o zmianę w zakresie dotyczącym zwężenia placów montażowych" i tym samym – w ocenie organu – wycofał przedmiot toczącego się w postępowania. Zdaniem Starosty, po złożeniu podania o wycofanie wniosku, organ nie może z urzędu prowadzić postępowania o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmniejszenia powierzchni placów manewrowych. Brak wniosku niweczy bowiem możliwość dalszego procedowania w sprawie, albowiem na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie, w ocenie organu, zaistniałby przypadek, że dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 Kpa. Organ wyjaśnił, iż w sytuacji gdy inwestor zamierza dokonać istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, dołącza projekt w zakresie planowanych zmian. Jest to zdaniem organu najważniejszy załącznik, gdyż określa planowane zmiany i inicjuje możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tej sprawie. Organ stwierdził jednoczenie, że złożenie w ramach odpowiedzi na postanowienie o brakach, w przypadku zmiany pozwolenia na budowę, projektu z innymi zmianami, przy jednoczesnej rezygnacji z wcześniej wnioskowanych zmian, powoduje, iż złożony jest nowy wniosek w sprawie zmiany pozwolenia o nowym zakresie i jako taki wymaga ponownej oceny w zakresie możliwości prowadzenia postępowania (art. 36a Prawa budowlanego), zawiadomienia stron postępowania o planowanych zmianach, przeprowadzenia analizy zgodnej z art. 35 Prawa budowlanego, oceny czy planowana zmiana jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem, decyzją środowiskową, co w przypadku niezgodności mogłoby doprowadzić do wydania drugiego postanowienia o brakach, w tym samym postępowaniu administracyjnym. Organ zwrócił również uwagę, że złożenie przez inwestora w trakcie toczącego się postępowania nowej dokumentacji (z zupełnie innymi zmianami projektowymi) uniemożliwia organowi w przypadku stwierdzenia braków formalnych możliwość działania zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, gdyż postępowanie zostało zainicjowane pierwotną wersją wniosku z zakresem określonym w dokumentacji projektowej z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazano także, że od 16 lipca 2016 r. obowiązuje ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 poz. 961, zwana dalej: ustawa o EW), zgodnie z art. 8 ustawy o EW [przyp. Sądu – winno być art. 9], organem pierwszego stopnia w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych jest wojewoda, stąd prowadzone postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, w zakresie zawartym w projekcie przedłożonym w dniu [...] września 2016 r., który determinuje nowe postępowanie, nie może być prowadzenie przez Starostę, gdyż powodowałoby to naruszenie obowiązujących przepisów w kontekście art. 19 Kpa skutkujące nieważnością decyzji. Organ wywodził również, że inwestor składając wniosek w dniu 11 lipca 2016 r., uczynił to na pięć dni przed wejściem w życie nowej, bardziej rygorystycznej regulacji dotyczącej elektrowni wiatrowych i tym samym skorzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o EW, zgodnie z którym do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ podkreślił jednak, że postępowanie wszczęte w dniu [...] lipca 2016 r. dotyczyło wyłącznie zwężenia placów manewrowych. Natomiast, w ocenie organu, modyfikacja przedmiotu postępowania tj. rezygnacja z zwężenia tych placów i zmiana np. wysokości projektowanych elektrowni wiatrowych stanowi w istocie nowe żądanie podniesione w okresie obowiązywania nowej regulacji tj. ustawy o EW. W konsekwencji inwestor jest uprawniony do domagania się zatwierdzenia projektu zamiennego w przypadku planowania zmian m.in. dotyczących parametrów elektrowni, jednakże z tymi żądaniami musi wystąpić, na postawie nowych przepisów, do Wojewody – jako organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego w sprawie. Organ dodał, że na zawiadomienie z dnia [...] września 2016 r. pisemny sprzeciw, w sprawie zatwierdzenia dokumentacji obejmującej zwiększenia wysokości elektrowni wiatrowych wniosły cztery strony postępowania. Organ nie ustosunkował się jednak do tych zastrzeżeń, gdyż przedmiotem toczącego się postępowania i analizy zgodności z obowiązującymi przepisami była wyłącznie planowana zmiana wskazana przez inwestora w dniu [...] lipca 2016 r. tj. zmniejszenia szerokości placów montażowych o 5,00 m na ww. działkach, a wniosek w tym zakresie został przez inwestora wycofany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca przedstawiając argumentację podtrzymaną następnie w skardze na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r Wojewoda, opisana na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie, przytoczył treść art. 35 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i podniósł, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jest to przy tym tzw. postępowanie wnioskowe, ograniczone zakresem wniosku inwestora. Organ wskazał, że Inwestor wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. wniósł o zmianę decyzji Starosty załączając projekt budowlany (2 tomy), z którego wynika, iż zmiany dotyczyły zmniejszenia szerokości placów montażowych o 5 m, na wskazanych działkach. Z kolei pismem z dnia [...] września 2016 r. inwestor wskazał: "1) Przesyłam uzupełnienia projektu; 2) Wnoszę o zmianę zakresu przedmiotowego wniosku w ten sposób, że Spółka wnosi o uwzględnienie w decyzji zamiennej możliwości zwiększenia wysokości wieży o 19 m; 3) Wnoszę również o zmianę przedmiotowego wniosku w ten sposób, że Spółka wycofuje wniosek o zmianę w zakresie dotyczącym zwężenia placów montażowych." Zdaniem organu – tym samym Inwestor wycofał wszystkie zmiany dotyczące zwężenia placów montażowych, czyli dokładnie wszystko to, o co wnioskował we wniosku (tj. piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.). Organ dodał, że co prawda inwestor nazwał ww. wycofanie zmianą złożonego już wniosku, niemniej – zdaniem organu – to nie nazwa zamierzenia, determinuje dalszy sposób postępowania, a jej prawdziwe założenie, samo zaś wycofanie wniosku zostało wyraźnie wskazane przez Inwestora w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Według organ ustawodawca wprowadził możliwość modyfikacji wniosku czy to o pozwolenie na budowę, czy o jego zmianę, jednakże zmiana ta nie może powodować, iż zmienia się całkowicie zakres wniosku. Pismo inwestora z dnia [...] września 2016 r. zawierało zatem, zdaniem organu, trzy elementy: uzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r., złożenie nowego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego przez Starostę w zakresie zwiększenia wysokości wieży o 19 m oraz wycofanie wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zwężenia placów montażowych. Z tego względu, według Wojewody, organ I instancji, prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie zwężenia placów montażowych, czyniąc to na podstawie art. 105 § 1 Kpa, albowiem organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 Kpa. Zdaniem organ, powołującego się na orzecznictwo i doktrynę, wycofanie pierwotnie złożonego wniosku można porównać więc do niewyrażenia zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego z urzędu przez organ w sytuacji, gdy przepis wymaga złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca w treści art. 61 § 2 Kpa nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 Kpa. Zatem cofnięcie wniosku powoduje, w ocenie organu, powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem inwestor w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wyraźnie wskazał, iż wycofuje swój wniosek o zmianę w zakresie dotyczącym zwężenia placów montażowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) poprzez jego zastosowanie; naruszenie przez organy przepisów art. 8 i 9 Kpa oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Rozwijając zarzuty skargi spółka podniosła, co następuje. W przekonaniu Spółki doszło do rażącego naruszenia prawa dokonanego przez organy obu instancji przy czym skarżąca skoncentrowała się na naruszeniach poczynionych przez organ odwoławczy. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że sprawa niewątpliwie zalicza się do kategorii postępowań wszczynanych na wniosek. W związku z tym spółka działa w uzasadnionym przekonaniu, że do momentu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wszczynanej na wniosek jednostki, wnioskodawca może dowolnie modyfikować swój wniosek, na co wskazuje orzecznictwo sądowe. Do momentu zakończenia postępowania administracyjnego strona może zatem modyfikować dowolnie swoje żądanie, a organ ma obowiązek ocenić je w świetle przepisów prawa materialnego i po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Brak jest przy tym podstaw do zastosowania art. 105 Kpa albowiem przedmiot tego postępowania nadal istnieje - został tylko zmieniony jego zakres. Interpretacja, zgodnie z którą spółka wyraźnie cofnęła swój wniosek jest nieprawidłowa. Jak wskazał skarżąca - nie bez przyczyny spółka w swoim piśmie z [...] września 2016 r. w pierwszej kolejności wniosła o rozszerzenie zakresu dotychczasowego wniosku (pkt 2 pisma), a następnie wycofała wniosek, ale tylko w zakresie w jakim odnosi się on do zwężenia placów montażowych. Spółka przedstawiła również szerokie uzasadnienie dla swojego działania. Organy zarówno I jak i II instancji przyjęły interpretację działań spółki nie zważając na całościową treść pisma z [...] września 2016 r. i załączoną doń dokumentację. Strona polemizowała również z poglądem organu, jakoby po dokonaniu zmiany zakresu wniosku nie było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji należy powtórzyć pewne czynności (np. ponowne powiadomienie stron postępowania), nie zaś postępowanie umarzać. Reasumując spółka wskazała, że możliwa jest zmiana lub rozszerzenie zakresu wniosku na każdym etapie postępowania administracyjnego i o takim fakcie organ ma obowiązek poinformować pozostałe strony postępowania. Kolejno strona wykazywała naruszenie zasad postępowania administracyjnego – art. 8, 9 i 11 Kpa oraz art. 107 § 3 tej ustawy podnosząc, że zgodnie z orzecznictwem w przypadku niejasności wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, organ administracji publicznej nie ma prawa dokonywać samodzielnej interpretacji takiego wniosku. Dla uzyskania jasnego stanowiska jednostki, organ powinien z urzędu podjąć czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej treści woli takiej jednostki. Zdaniem skarżącej organ II stopnia naruszył również art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 11 tej ustawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone lakonicznie i w ogóle nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ II stopnia. W konsekwencji strona poddała w wątpliwość, czy organ II stopnia w rzeczywistości przeanalizował całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, czy też oparł się tylko na twierdzeniach organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia je poprzedzającego Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest ich uchylenie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, które nie są sporne między stronami i przyjmując je za własne uczynił podstawą poniższych rozważań. Na wstępie należy wskazać, że podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego prawa. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy powoduje konieczność umorzenia postępowania. Z tych względów umorzenie postępowania traktować należy jako instytucję procesową o charakterze wyjątkowym. Unicestwia ona bowiem postępowanie i uniemożliwia ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z tego względu przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1737/11, LEX nr 1155651). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Jeżeli zatem żądanie strony jest uznawane za niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem, o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy. Wreszcie podkreślenia wymaga, na co zwracał uwagę skarżący, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 1504/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 510/08, LEX nr 477246). Na tle powyższych rozważań należy przyznać rację skarżącej, która w piśmie z dnia [...] września 2016 r. podniosła, że to, że w ramach toczącej się sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest dokonanie zmiany konkretnego, istniejącego pozwolenia na budowę, następuje modyfikacja co do zakresu tej zmiany, samo w sobie nie czyni zaistnienia nowej sprawy administracyjnej, ale jedynie modyfikację sprawy już zawisłej przez organem. Modyfikacja taka nie powoduje wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, akt administracyjnych) jedynie zmianie ulega jej przedmiot, zaś owe modyfikacje wniosku powinny zostać ocenione w ramach już prowadzonego postępowania. W istocie zatem wniosek istnieje, choć zmienił się jego zakres, co przekłada się na zakres prowadzonego postępowania administracyjnego i może powodować konieczność podjęcia dodatkowych czynności w sprawie, jak np. powiadomienie o tym fakcie stron postępowania. Nie ma jednak podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt 2 wyroku). Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r.