IV SA/Po 680/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi D. N. [...] na decyzję Rektora [...] w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr Nr [...] - [...] - [...], wydaną na podstawie art. 181, art. 175 ust. 2 oraz art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej: dalej: USzW) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: Kpa), zarządzenia nr [...] Rektora z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Odwoławczej Komisji Stypendialnej (zwanego dalej: Zarządzenie I Rektora) oraz § 15 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Państwowej Wyższej Szkoły [...] w K. (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora z dnia [...] lipca 2016 r.; zwanego dalej: Regulamin) Odwoławcza Komisja Stypendialna (zwana dalej: Komisja), po rozpatrzeniu wniosku D. N. - studentki Państwowej Wyższej Szkoły [...] w K., (nr [...]; zwanej dalej: skarżąca, studentka), przyznała skarżącej stypendium Rektora dla najlepszych studentów w wysokości [...] zł miesięcznie (zwane dalej: przyznane stypendium). Organ wskazał w decyzji, że stypendium przyznane jest na okres od października 2016 r. do czerwca 2017 r. i zostanie przelane na rachunek bankowy skarżącej podany we wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że osiągnięcia skarżącej w roku akademickim [...] uprawniają do otrzymywania przedmiotowego świadczenia I stopnia. Skarżąca wystąpiła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] września 2016 Nr [...] Dziekan Wydziału [...] [...] w K. udzielił skarżącej zgody na realizację indywidualnego programu studiów, zgodnie z którą w bieżącym roku akademickim skarżąca realizuje cztery semestry studiów pierwszego stopnia (czyli dwa lata studiów w ciągu jednego roku akademickiego) na kierunku [...] angielska. Z tego względu, w ocenie skarżącej, kwota przyznanego stypendium powinna zostać podwojona. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; art. 181 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 z późn. zm.; zwanej dalej: dalej: USzW) oraz zarządzenia nr 46/2017 Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Koninie z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie Odwoławczej Komisji Stypendialnej (zwanego dalej: Zarządzenie II Rektora), oraz § 15 Regulaminu, Komisja utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu [...] października 2016 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna mająca uprawnienia organu II instancji oraz posiadająca prawo przyznawania stypendium Rektora dla najlepszych studentów rozpatrzyła wniosek skarżącej i na podstawie średniej ocen za rok akademicki [...], która to średnia wyniosła [...], przyznano studentce stypendium. Studentka uzyskała [...] punkty i została zakwalifikowana do I progu stypendialnego. Kwota świadczenia dla I progu stypendialnego w roku akademickim [...] została określona Zarządzeniem nr [...] Rektora z dnia [...] października 2016 r. i wynosiła [...] zł. W. stypendium została ustalona w porozumieniu z przedstawicielami [...] Studentów. Organ wskazał, iż jest świadczeniem o charakterze sztywnym, bez możliwości jego zwiększania. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie Komisja utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r., zaś w związku ze złożoną skargą wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 40/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem niezgodnie z art. 175 ust. 4 USzW, pomimo iż decyzja zapadła po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja wydana została przez Odwoławczą Komisję Stypendialną, to widniał pod nią podpis Rektora uczelni. Tymczasem Rektor nie był osobą upoważnioną do podpisywania zaskarżonej decyzji, albowiem taką osobą był bowiem przewodniczący komisji lub działający z jej upoważnienia wiceprzewodniczący. Ponownie rozpatrując sprawę Komisja nie znalazła podstaw do kwestionowania wydanej przez siebie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Komisji wszystkie stypendia adresowane do studentów [...] w K. przyznawane są na dany rok akademicki bez uwzględnienia liczby realizowanych semestrów w tym czasie. Sytuacja, na którą powołuje się zainteresowana we wniosku nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania. Decyzja o realizacji czterech semestrów studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] jest indywidualną decyzją studenta. Uczelnia nie wypłaca świadczeń "z góry", a co więcej nie ma możliwości kumulacji stypendiów. Ponadto, nie można, w ocenie organu, przyjąć ex ante, że przy standardowym trybie studiów średnia ocen skarżącej, jako studentki II roku, byłaby równie wysoka jak średnia na 1 roku, a tym samym studentka zostałaby zakwalifikowana do I progu stypendialnego, które to świadczenie otrzymywałaby na roku III. Decyzja Dziekana Wydziału [...] [...] w K. jest zgodą na podjęcie przez ww. studentkę próby realizacji programu kształcenia w krótszym czasie. Organ wywodził, że z wypisu z dokumentacji przebiegu studiów studentki wynika, że w chwili obecnej skarżąca ma zaległości w zaliczeniu niektórych przedmiotów przewidzianych w planie studiów na kierunku [...]. Zdaniem organu należy również wziąć pod uwagę fakt, iż kwoty świadczeń pomocy materialnej dla studentów zostały określone Zarządzeniem nr [...] Rektora z dnia [...] października 2016 r. i zostały one ustalone w porozumieniu z przedstawicielami [...] Studentów. Kwoty te mają charakter sztywny, tzn. nie ma możliwości ich zmniejszenia, zwiększenia czy podwajania. Co więcej, pula stypendialna jaką dysponuje Uczelnia jest ściśle określona, uzależniona od wysokości dotacji budżetowej przyznanej Uczelni (§ 1, ust. 4 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Państwowej Wyższej Szkoły [...] w K.). Zatem, według organu, zwiększenie kwoty wypłacanego skarżącej stypendium skutkowałoby pomniejszeniem świadczeń dla innych studentów, którzy również mają wysokie osiągnięcia w nauce. Jednocześnie podkreślono, że Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Państwowej Wyższej Szkoły [...] w K. wymienia przypadek, w którym przysługuje studentom zwiększenie stypendium, mianowicie § 11 stanowi, iż "student studiów stacjonarnych [...] może otrzymywać stypendium socjalne zwiększone z tytułu zakwaterowania w domu studenckim lub w obiekcie innym niż dom studencki". Ten przypadek nie dotyczy jednak skarżącej. Z kolei – odnosząc się do § 15 ust. 25 ww. Regulaminu, który mówi, że "student może równocześnie otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów i stypendia ministra za wybitne osiągnięcia. Otrzymanie tych stypendiów nie wyklucza prawa studenta do świadczeń pomocy materialnej oraz prawa do otrzymywania stypendium przyznawanego przez organy samorządu terytorialnego oraz pracodawców, a także pochodzących ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej" organ podkreślił, że studentka ma możliwość ubiegania się o stypendium ministra oraz stypendia z innych organów. Nie ma natomiast podstaw do przyznania skarżącej zwielokrotnionej stawki stypendium. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Komisji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: - art. 6 Kpa poprzez ponowne wydanie decyzji w sposób całkowicie dowolny, bez oparcia jej na konkretnej podstawie prawnej i bez dokładnego wskazania przepisu, który miałby wskazywać na wadliwość stanowiska zajętego przez skarżącą w złożonym przez nią odwołaniu, kwestionującym nieprzyznanie jej stypendium w wysokości [...] złotych miesięcznie; - art. 7 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie na przeprowadzonych w postępowaniu dowodach opartych na art. 75 Kpa, lecz na nieuprawnionych domniemaniach faktycznych, polegających na bezpodstawnym przewidywaniu wyników skarżącej w nauce w przyszłości, a także tych wyników w sytuacji, w której skarżąca nie realizowałaby w ciągu jednego roku akademickiego czterech semestrów, z dodatkowym zarzucaniem, że skarżąca rzekomo posiada zaległości w zaliczeniu niektórych przedmiotów; - art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez ponowne wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej o nieuwzględnieniu odwołania skarżącej, która to decyzja drugoinstancyjna tylko pozornie zawiera uzasadnienie prawne, bowiem nie wskazuje na konkretne przepisy, według których obowiązujące prawo zabrania wypłacenia wnioskowanego przez skarżąca stypendium Rektora [...] w postulowanej przez nią wysokości za realizowane w ciągu jednego roku akademickiego cztery semestry, a więc dwa lata studiów (jednocześnie za każdy rok programowych studiów po [...] złotych miesięcznie, łącznie [...] złotych miesięcznie). Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń przepisów prawa, mających istotny wpływ na wynik postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że zarzut naruszenia art. 6 Kpa jest nietrafiony. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wskazanie podstaw prawnych jej wydania wraz z powołaniem się na § 15 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...] w K., jako załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora [...] w K. z dnia [...] lipca 2016 r. Podkreślono, że organ wykonał wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy rozważając interesy obu stron. Odnośnie zarzutu bezpodstawnego przewidywania wyników nauki skarżącej na przyszłość w związku z podaniem w decyzji informacji o zaległościach skarżącej w zaliczeniu niektórych przedmiotów wyjaśniono, że organ oparł się na wypisie z dokumentacji przebiegu studiów aktualnej na dzień wydania decyzji tj. dnia [...] maja 2017 r., w którym zaległości występowały. Wyjaśniono, że ten wypis będący dokumentem, został dopuszczony, jako dowód w postepowaniu w rozumieniu art. 7 Kpa. W kwestii wadliwie określonej w ocenie skarżącej wysokości stypendium, gdzie zamiast przyznanej kwoty [...]zł miesięcznego stypendium winna to być kwota [...]zł miesięcznie, czyli podwójna wysokość, wskazano, że brak jest podstawy prawnej przyznania stypendium w żądanej wysokości, albowiem żaden przepis nie przewiduje takiej możliwości ustalając sztywny próg stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa wskazano i wywodzono, że zaskrzona decyzja zawiera wszystkie wymagane przez wskazany przepis elementy składowe, w szczególności obszerne uzasadnienie faktyczne, które wskazuje fakty, które są udowodnione, dowody, na których się organ oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem organu podniesiona okoliczność braku przepisu zabraniającego wypłacania stypendium w postulowanej przez skarżącą podwójnej wysokości nie oznacza automatycznie przyznania stypendium w zwiększonej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 6 organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wskazuje się w doktrynie (por. Hanna Knysiak-Molczyk, Komentarz do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Golęba Anna, Kiełkowski Tadeusz, Klonowski Kamil, Romańska Marta, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. el., WK, 2015) z treści powyższej zasady państwa prawnego wynika prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż tylko taka procedura zapewnia realizację praw i wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawa administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie prawem przewidzianych. Z kolei art. 7 in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Organy administracji publicznej mają zatem nie tylko obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, ale także obowiązek czuwania nad tym, aby zachowania wszystkich uczestników postępowania administracyjnego – we wszystkich stadiach postępowania – były zgodne z prawem. Reasumując stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Stanowisko to podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1593/0 (LEX nr 53382), z dnia 15 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2250/01 (OSS 2002/2/46), z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 8066/98 (LEX nr 46186), z dnia 17 maja 1996 r., sygn. akt III SA 535/95 (LEX nr 27157) i z dnia 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92 (ONSA 1993 nr 4 poz. 113), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt I SA/Po 153/04 (Wspólnota 2004/21/58). W powyższym kontekście stwierdzić należy, że nielegalne jest zatem zarówno działanie organu podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami jak i działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1996 r. sygn. III SA 535/95, LEX nr 27157, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 814/05, LEX nr 884606). Trzeba zatem przyjąć, iż wszelkie obowiązki i uprawnienia obywateli nakładane decyzją, mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stan faktyczny w sprawie jest niewątpliwy i co do zasady nie jest sporny między stronami. Sporna kwestia podnoszonego przez organ i negowanego przez skarżącą niezaliczenia w terminie wszystkich wymaganych przedmiotów pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Badając zatem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ja również – na zasadzie art. 135 Ppsa, decyzją ją poprzedzającej, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Osią sporu między stronami jest w istocie kwestia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze po pierwsze stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienia zarzuty skarżącej dotyczące braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W sposób oczywisty podstawa ta została wskazana przez organ we wstępnej części decyzji, przed samym rozstrzygnięciem. Organ czynił to wskazując jako podstawy rozstrzygnięcia: art. 104 § 1 i art. 107 oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; art. 181 oraz art. 207 ust. 1 USzW, Zarządzenie nr [...] Rektora z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie Odwoławczej Komisji Stypendialnej oraz § 15 Regulaminu. Sąd nie dopatrzył się w wydanym rozstrzygnięciu naruszeń prawa materialnego. Zdaniem Sądu organ zastosował w sprawie właściwe przepisy i dokonał w sposób prawidłowy ich subsumpcji do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd podziela zatem przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację przemawiającą za przyznaniu skarżącej stypendium w orzeczonej wysokości. Dalej wskazać należy, w kontekście zarzutu skargi, iż w związku art. 6 i 7 Kpa nie można żądać od organu wskazania przepisu prawnego zakazującego przyznania stypendium w podwójnej wysokości. Organy administracji nie działają bowiem według zasady, wszystko, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Wprost przeciwnie, organy kompetentne są do przyznania uprawnienia tylko i wyłącznie wówczas, gdy istnieje norma prawna wyinterpretowana z obowiązujących przepisów, na podstawie której uprawnienie może zostać przyznane po spełnieniu ustawowych przesłanek. Z tego też względu żądanie wskazani przepisu, który by wskazywał na zakaz przyznania Stypendium w podwójnej wysokości, w sytuacji, w której znalazła się skarżąca, jest z góry skazane na porażkę, ponieważ taki przepis nie istnieje. Z zasady praworządności wynika jednak, że nie oznacza to sytuacji, w której organ – wobec braku owego zakazu - ma Stypendium przyznać w podwójnej wysokości. Organ właściwie ustalił, iż ziściły się ustawowe przesłanki do przyznania skarżącej stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od października 2016 r. do czerwca 2017 r. Wobec natomiast braku podstawy prawnej do przyznania stypendium w podwójnej wysokości, w związku z uzyskaną przez skarżącą zgodą na realizacje indywidualnego programu studiów poprzez realizację czterech semestrów w jednym roku akademickim z terminem ważności do dnia [...] września 2017 r., organ nie mógł orzec odmiennie, aniżeli to uczynił w decyzji z dnia [...] października 2016 r. W konsekwencji utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja z dnia [...] maja 2017 r, również jest prawidłowa. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.