IV SA/Po 699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr/ WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje adwokatowi K. C. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) podwyższone o kwotę 82,80 zł (osiemdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote i 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), nakazał W. B. ustawowo reprezentowanej przez matkę S. W. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej (parametry rozbudowy: 8,20 m x 4,60 m = 37,72 m kw + 1,60 m x 1,50 m = 2,40 m kw, łącznie 40,12 m kw), zlokalizowanego w miejscowości K. [...] (dz. nr [...]) w gminie B. W toku prowadzonego z urzędu postępowania w trakcie czynności kontrolnych pracownicy PINB ustalili, że S. W. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalność dokonanej rozbudowy oraz oświadczyła, że roboty budowlane zostały zrealizowane w 2006r. Organ ustalił, że w dniu [...] czerwca 2006r. Wójt Gminy B. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś brak decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej tą rozbudowę. Powyższe naruszyło art.28 p.b. Rozbudowa stanowi bowiem zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu o nowe dodatkowe pomieszczenie. Organ zobowiązał S. W. do dostarczenia dokumentów :decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Następnie organ przedłużył na wniosek S. W. termin do dostarczenia tych dokumentów do dnia 31.07.2013r. Dokumenty te przedłożone zostały w dniu 28.08.2013r. jednak stwierdzono w nich braki. Ostatecznie pomimo dalszego przedłużenia terminu do dnia 6.12.2013r. wymagane dokumenty nie zostały przedłożone. W związku z czym organ na podstawie art.48 ust.4 w zw. z ust.1 p.b. był zobligowany do wydania decyzji rozbiórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. W., kwestionując zasadność nałożonego między innymi na nią obowiązku, przytaczając jednocześnie, że projektu budowlanego zamiennego z uwagi na ciężką sytuację finansową nie była i nie jest w stanie dostarczyć w terminie organowi. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że podczas przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2012r. oględzin na nieruchomości pracownicy PINB w K. ustalili, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym. Stara część budynku została wybudowana około 80 lat temu przez poprzednich właścicieli. Inwestorami rozbudowy byli J. i W. K., rodzice S. W.. Rozbudowa miała miejsce około 8 lat temu. W 2003r. umową darowizny inwestorzy przekazali nieruchomość małoletniej W. B. Rozbudowując budynek inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. W związku z tym obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze posiadającym tytuł prawny do obiektu, a w przypadku braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel nieruchomości. Ponieważ w wyznaczonym terminie nie wywiązano się z przedłożenia kompletu niezbędnych dokumentów o które organ wzywał, a przedłożony projekt był niezgodny z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy z 2006r. Nadto organ I instancji dwukrotnie przedłużał termin do wykonania nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania na podstawie art.48 ust.1 i 4 p.b. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części. Tylko bowiem złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwia legalizację samowolnie dokonanej rozbudowy. Względy finansowe odwołującej nie mogą mieć tu znaczenia bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu powiatowego, wyrażone w skarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest przesłanek mogących mieć wpływ na podjęcie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. W., domagając się jej uchylenia i podając, iż nie rozbudowywała ona budynku, a inwestycję tą wykonali jej rodzice, którzy w 2006r. przepisali nieruchomość na rzecz jej małoletniej córki W. B. W chwili obecnej mieszka ona w tym budynku z trójką małoletnich dzieci, które sama wychowuje, ponieważ ich ojciec odbywa karę pozbawienia wolności. Nigdzie nie pracuje, a jej jedynym źródłem utrzymania są zasiłki z pomocy społecznej. Wymagany projekt jest wykonany jednak ze względu na brak środków finansowych nie jest w stanie go odebrać i przedłożyć w organie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niej pełnomocnika z urzędu. Pismem z dnia 26 listopada 2014r. pełnomocnik skarżącej sformułował zarzuty skargi podtrzymując ją i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na działce nr [...], w miejscowości K. [...]. Właścicielem nieruchomości jest małoletnia W. B. – córka skarżącej. Inwestorami rozbudowy budynku zaś byli J. i W. K. Skarżąca nie pracuje, samotnie wychowuje troje nieletnich dzieci. Roboty budowlane prowadzone przez poprzedników prawnych nieletniej właścicielki nieruchomości wykonywane były bez stosownych pozwoleń organów administracji architektoniczno – budowlanej. Roboty te wykonywane były około siedem lat temu. Ustalony wszakże zakres wspomnianych robót i związany z tym obowiązek rozbiórki, jak również ustalony przez organy krąg adresatów decyzji rozbiórkowej budzi wątpliwości. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, obejmująca rozbudowaną część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie opisanej wyżej nieruchomości. Jej wydanie pozostawało konsekwencją dokonanych przez organ ustaleń, związanych z wykonaniem wspomnianych robót bez stosowanego pozwolenia na budowę oraz zaniechań stron postępowania w toku podjętych czynności legalizacyjnych. Co do zasady podzielić należy zatem stanowisko organów obu instancji, iż w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, jednakże wymaga to od organów precyzyjnego i jednoznacznego określenia obiektu (lub jego części) podlegających rozbiórce. Prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część, podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki a nie inny zakres rozbiórki. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014r., sygn.akt II SA/Kr 1257/13 oraz we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013r., sygn.akt II SA/Wr 729/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103). W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja taka może być niewykonalna. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44086). Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja rozbiórkowa posiada wady, wynikające z niepełnego, przeprowadzonego z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., postępowania wyjaśniającego. Organy nieprecyzyjnie określiły bowiem zarówno rodzaje robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej, jak również przedmiot rozbiórki ( rozbudowana część budynku mieszkalnego od strony północnej – parametry rozbudowy :8,20m x 4,60m = 37,72 m kw + 1,60 m x 1,50 m = 2,40 m kw, łącznie 40,12 m kw) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w K. [...], działka nr [...], w gm. B. Organy nie wyjaśniły też kiedy dokładnie nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz skarżącej w 2006r., a do samowolnej rozbudowy budynku przyznają się poprzedni właściciele. Organy nie wyjaśniły tej okoliczności. Nadto organ nie dokonał także oceny, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia, czy też – dobudowano część obiektu, którego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rozebrana ma zostać część rozbudowana, lecz nie jest jasne jaka to część, podane są jedynie parametry. Z decyzji nie wynika także z jakich pomieszczeń składa się część "dobudowana". W rozstrzygnięciu decyzji nakładającym obowiązek rozbiórki konieczne jest natomiast zamieszczenie szczegółowych parametrów obiektów lub ich części, które mają podlegać rozbiórce i konkretnej ich lokalizacji. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego powodu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania, spowodowania jego wykonania w drodze egzekucji. Organ winien też rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane, w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor lub też jego następca prawny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011r., sygn.akt II SA/Sz 868/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie, obowiązek ten został nałożony na nieletnią W. B., reprezentowaną przez matkę – przedstawiciela ustawowego S.W.. Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza natomiast w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012r., sygn.akt II SA/Po 753/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (tak wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r., sygn.. akt II OSK 1234/08, Lex 552842). Organy winny zatem rozważyć, czy adresatem obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym ma być osoba małoletnia, czy faktyczni inwestorzy. Ponadto organ I instancji - PINB w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. nr [...] powołując się na art.77 § 2 kpa zmienił postanowienie PIBN z dnia[...] maja 2013r. nr [...]. Zgodnie jednak z art. 77 § 2 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej może uzupełnić lub nawet powtórzyć postępowanie dowodowe, jeżeli odpowiednio strona zgłosiła nowe twierdzenia lub nowe dowody albo wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art.52 kpa nie obejmują całej tezy dowodowej. W niniejszym przypadku organ zmienił adresata postanowienia i termin wykonania nałożonego obowiązku. W takiej sytuacji organ winien wydać nowe postanowienie, a nie zmieniać poprzednie. Nadto postanowienie to jest nieważne, albowiem przedmiotowe obowiązki winny być wydane na podstawie art.48 ust.3 p.b., a nie art.77 kpa. Nadto organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], wezwał błędnie skarżącą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Wbrew twierdzeniom organu II instancji okoliczność powyższa miała znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem postanowienie to nakładało na skarżącą dodatkowe obowiązki, nie wynikające z ustawy. Powyższe spowodowało, iż skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do ich wykonania, nie będąc w rzeczywistości zobowiązaną do ich wykonania. Art.48 p.b. określa katalog zamknięty dokumentów, do żądania których organ nadzoru budowlanego jest uprawniony. Nałożenie przez PINB na skarżącą wymienionych w postanowieniu dokumentów niewątpliwie wykracza poza ten katalog. Biorąc pod uwagę powyższe, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego obarczone jest wadami, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny uwzględnić sformułowane wyżej poglądy prawne oraz w sposób należyty przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Nadto organy winny zwrócić uwagę na prawidłowe zgodnie z art.24 kpa wyznaczenie składu orzekającego do rozpoznania sprawy, biorąc pod uwagę wyłączenie pracowników, którzy już w sprawie orzekali. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata ustanowionego z urzędu. Z uwagi na nakład pracy pełnomocnika i stopień skomplikowania sprawy, Sąd podwyższył minimalną stawkę wynagrodzenia pełnomocnika o 50% zgodnie z jego wnioskiem.