IV SA/Po 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. /-/M.Dybowski /-/B.Popowska /-/E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działając z upoważnienia Wójta Gminy Z., odmówił J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem- M. P. Odmawiając przyznania świadczenia, Organ powołał się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki zostało umieszczone w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki. Zdaniem organu w związku z tym, że dziecko przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym świadczenie nie przysługuje, gdyż przebywa Ono w placówce od poniedziałku do piątku, zatem Wnioskująca nie sprawuje nad nim bezpośredniej opieki. Wydając decyzję organ oparł się na zaświadczeniu Referenta Szkoły Podstawowej w J. z dnia 4 września 2008 r., w której przebywa M. P., w którym stwierdza się iż "dziecko przebywa w placówce tylko w dni nauki szkolnej zorganizowanej od poniedziałku godz. 8.00 do piątku godz. 10.00". W zaświadczeniu zaznaczono, iż uczeń często przebywa w placówce 4 dni ze względu na konieczność systematycznych wizyt i konsultacji lekarskich, oraz że placówka nie zabezpiecza świadczeń zdrowotnych i wszystkie działania związane z leczeniem pozostają w gestii rodziców dziecka. Nadto, że Rodzice ponoszą odpłatność za wyżywienie dziecka. Według Organu, od poniedziałku do piątku Wnioskująca nie sprawuje bezpośredniej opieki nad chorym dzieckiem, ponieważ syn M. w dni nauki szkolnej przebywa w placówce. Skarżąca opiekuje się dzieckiem wtedy, gdy dziecko nie przebywa w Ośrodku. Od powyższej decyzji J. P. odwołała się podnosząc, iż syn nie przebywa w Ośrodku 5 dób, ale 4 doby. Nadto Skarżąca dodała, że zarzut niezajmowania się synem jest niesłuszny, gdyż syna odbierają z mężem w piątek o 10.00, a odwożą Go do Ośrodka w poniedziałek, nadto, że syn wymaga dodatkowej opieki, większego zaopatrzenia w bieliznę, odzież czy środki czystości. Natomiast koszt wyżywienia w szkole miesięcznie wynosi od 130 zł do 140 zł. Nie uwzględniając odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] listopada 2008 r. decyzję nr [...], orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa, gdyż w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Organu, M. P. został umieszczony w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w J., w którym korzysta z całodobowej opieki. Co za tym idzie, umieszczenie dziecka w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego jak długo dziecko w nim przebywa, pod warunkiem, że korzysta w nim z całodobowej opieki. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgadzając się z nią, ponieważ jej syn przebywa w placówce 4 doby. Poza tym Skarżąca podniosła, że mają z mężem bardzo niskie dochody i będą musieli pozbawić dziecko nauki z powodu dodatkowych kosztów związanych z pobytem syna w J., a to dla syna byłoby wielką krzywdą i pozbawieniem go możliwości rozwoju. Ponadto rodzice dzieci przebywających w Ośrodku są obciążeni nadzwyczajną opieką, dotyczącą "wszystkich obowiązków i leczeń". Skarżąca podniosła, że ponosząc koszty związane z pobytem syna w placówce nie są w stanie dokonać wszystkich opłat, gdyż nie ma możliwości znalezienia pracy na 3 dni w tygodniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija istotne okoliczności, które w świetle prawidłowo dekodowanej normy prawa materialnego i normy prawa procesowego, są znaczące dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podziela stanowiska organów w kwestiach pojęciowych i aksjologicznych związanych z rozstrzygnięciami w niniejszej sprawie. Za przedwczesne Sąd uznał także przyjęcie przez organy administracji, iż ośrodek, w którym przebywał syn Skarżącej jest placówką zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr, pomimo braku wystarczających dowodów na poparcie tej tezy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 r., Nr 139, poz. 992; z późn. zm.;- dalej u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I i II instancji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Należy zauważyć, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. ulegał kilkakrotnym nowelizacjom. Jego analiza świadczy o tym, że ustawodawca sukcesywnie dostosowywał przedmiotowe uregulowania do potrzeb życia dzieci niepełnosprawnych, pozostających pod opieką, m.in. matki lub ojca, zgodnie z istotą instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. W efekcie, w kolejnych redakcjach rozszerzano zakres korzystania z tego świadczenia. Nie powinno to umknąć uwadze, interpretując przepis w konkretnej redakcji. Takie podejście do oceny decyzji wydawanych w sprawach administracyjnych na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych WSA w Poznaniu przyjął w kilku wyrokach (np. IV SA/Po 42/07, IV SA/Po 19/07, IV SA/Po 345/06). Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez SKO wyroku WSA w Krakowie z 3 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 421/08, zaś odnośnie do powołanego wyroku NSA orzekający skład stwierdza, że został on wydany na podstawie wcześniej obowiązującego stanu prawa. Redakcja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. obwiązująca w dacie wydania decyzji nasuwa m.in. wątpliwości, czy sytuacją wyłączającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt umieszczenia dziecka wymagającego opieki w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, w którym korzysta ono z całodobowej opieki, bez względu na to, ile dni w tygodniu owa całodobowa opieka jest przez ośrodek zapewniona. Zdaniem Sądu, wątpliwości jakie pojawiły się w niniejszej sprawie dotyczą wskazanego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b wymogu zapewnienia dziecku przez konkretny ośrodek szkolno – wychowawczy, tj. Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy w J., całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Zgodnie bowiem z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. (Dz. U. z 2005 Nr 52, poz. 467), ośrodek szkolno - wychowawczy nie tylko zapewnia całodobową opiekę swoim wychowankom przez cały rok szkolny (§ 33 ust. 1 rozporządzenia), ale jest placówką, która z zasady jest stworzona w celu kształcenia. Wspomniany przepis, wprowadzając wymóg zapewnienia całodobowej opieki, nie wymaga jednocześnie od specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych, aby była to całodobowa opieka przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W ocenie Sądu, kwestia całodobowej opieki w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymaniu dziecka stanowić winny przedmiot stosownego postępowania dowodowego. Powyższe dotyczy w szczególności kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych przez Ośrodek osobom tam się uczącym, a tym samym mających na celu ustalenie czy ośrodek ten mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobową opiekę (art. 3 pkt 18 bądź art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr). W postępowaniu naruszone zostały dyrektywy art. 10 oraz 81 kpa. Organ w toku postępowania ustalił, że placówka zapewnia całodobową opiekę, mimo, iż informacja ta nie jest zawarta w zaświadczeniu (k. 12 akt administracyjnych). Organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów na tę okoliczność. Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił stronie ustosunkowania się do tej kwestii, co narusza zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Każde dziecko winno być otoczone niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogło w pełnym zakresie odnaleźć się w społeczeństwie. W tej sytuacji pobyt dziecka jedynie przez 4 dni w tygodniu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a powrót dziecka do rodziny na ponad 2 doby - co tydzień- przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie pobytu dziecka w gronie rodziny, zaopatrywanie w odzież i pomoce szkolne, wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie pod całodobową opieką instytucji, o której mowa w art. 3 pkt 7 uśr. W ustawie brak definicji legalnej pojęcia "całodobowa opieka", które niejako wiąże się z całodobowym utrzymaniem. W potocznym znaczeniu sformułowanie całodobowe utrzymanie obejmuje wyżywienie i zakwaterowanie, środki do życia, koszt egzystencji- ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 1 s. 229; t.3 s. 635; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 2 s.489). Podkreślić należy, iż celem regulacji zwartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej oraz uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z tym, niezbędne jest uwzględnienie również koniecznych wydatków na żywność, mieszkanie oraz odzież, obuwie, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane są potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dziecka. Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niż utrzymanie. Organy oparły swoje ustalenia wyłącznie na treści pisma wyjaśniającego Referenta Szkoły Podstawowej w J. z dnia 04 września 2008 r., która to szkoła przynależy do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w J. Należy zauważyć, iż w piśmie wskazuje się jedynie na fakt uczęszczania M. P. do Szkoły Podstawowej Ośrodka w J. Pismo informuje, iż uczeń przebywa w placówce tylko w dni nauki szkolnej zorganizowanej od poniedziałku godz. 08.20 do piątku godz. 10.00. Nie wskazano w nim, iż syn Skarżącej jest objęty całodobową opieką. Pismo to nie zawiera żadnej informacji, która wyjaśniłaby powód, dla którego M. P. przebywa w placówce. Organy nie zadały sobie trudu by zapoznać się ze statutem placówki. Tym samym organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w postępowaniu zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ppsa. Końcowo Sąd zwraca organowi uwagę, iż 18 grudnia 2008 r. weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o świadczeniach rodzinnych, nadająca nowe brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b, zgodnie z którym "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki, została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, o której mowa w ust. 2c, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej Ponownie analizując sprawę, organ właściwy winien prowadzić postępowanie, zachowując przewidziane przepisami prawa reguły, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Winien nadto rozważyć kwestię wpływu faktu przebywania M. P. w Ośrodku przez 4 doby na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem obowiązujących w dniu orzekania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu (art. 153 ppsa). /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus