IV SA/Po 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 27 maja 2004 r. nr XVI/129/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XVI/129/04 Rady Gminy Kościan z dnia 27 maja 2004 roku w sprawie ustalenia w Ośrodku Wypoczynkowym w Nowym Dębcu strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania w §1 ust 2 w zakresie słów: "za każdy dzień tygodnia"; 2. stwierdza nieważność uchwały Nr XVII/160/08 Rady Gminy Kościan z dnia 4 czerwca 2008 roku zmieniającej uchwałę Nr XVI/129/04 Rady Gminy Kościan z dnia 27 maja 2004 roku w §1 w zakresie słów: "Opłatę pobiera się za każdy dzień tygodnia"; 3. stwierdza nieważność uchwały Nr V/39/11 Rady Gminy Kościan z dnia 29 marca 2011 roku zmieniającej uchwałę Nr XVI/129/04 Rady Gminy Kościan z dnia 27 maja 2004 roku w §1 w zakresie słów: "Opłatę pobiera się za każdy dzień tygodnia"; 4. stwierdza nieważność uchwały Nr XXVIII/302/13 Rady Gminy Kościan z dnia 24 kwietnia 2013 roku zmieniającej uchwałę Nr XVI/129/04 Rady Gminy Kościan z dnia 27 maja 2004 roku w §1 w zakresie słów: "Opłatę pobiera się za każdy dzień tygodnia"; 5. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XVI/129/04 z 27 maja 2004r. Rady Gminy Kościan w sprawie ustalenia w Ośrodku Wypoczynkowym w Nowym Dębcu strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 133, 134, 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (DZ. U. z 2002 r. nr 100 poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."), art. 13b ust. 1 i 2, art. 13b ust. 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; zwanej dalej "u.d.p.") poprzez: - określenie w 1 § ust. 2 zaskarżonej uchwały za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w Strefie Płatnego Parkowania ustala się opłatę w formie abonamentu w wysokości 5 złotych za dobę za każdy dzień tygodnia. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 zaskarżonej uchwały oraz § 1 ust. 2 załącznika Nr 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 115 w dniu 20 lipca 2004 r. pod pozycją 2279 i zgodnie z zapisem § 3 weszła w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia. Wojewoda Wielkopolski nie korzystał ze swoich uprawnień nadzorczych w stosunku do zaskarżonej uchwały. Ponadto zaskarżona uchwała była zmieniana w ograniczonym zakresie dotyczącym § 1.2: - uchwałą Nr XVII 160/08 z dnia 4 czerwca 2008 r. - uchwałą Nr V/39/l 1 z dnia 29 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 148 z 27 maja 2011) - uchwałą Nr XXVlII/302/13 z dnia 24 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 148 z 24 maja 2013, poz. 3667) Prokurator wyjaśnił następnie, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz 13f ust. 2 u.d.p. W ocenie Prokuratora Rada Gminy została upoważniona ustawowo do ustalenia wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Wbrew udzielonemu upoważnieniu Rada Gminy w Kościanie uchwaliła, że opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w Strefie Płatnego Parkowania ustala się w formie abonamentu w wysokości 5 złotych dziennie za dobę za każdy dzień tygodnia (§ 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Prokurator stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko akceptowany jest pogląd, iż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. Niesłusznie tym samym przyjęto, że każdy dzień tygodnia, w tym sobota i niedziela są dniami roboczymi w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 u.d.p. Prokurator powołał się jednocześnie uchwałę NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 na gruncie art. 57 § 4 k.p.a. sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy. Na gruncie tej samej gałęzi prawa - tutaj prawa administracyjne należy sobotę traktować tożsamo, a więc sobota nie jest dniem roboczym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy stwierdziła, że sposób w jaki została sformułowana skarga powoduje wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Wskazany przez Prokuratora § 2 zaskarżonej uchwały wyraża kompetencję Wójta do wykonania uchwały. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera załącznika nr 3. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze Rada Gminy stwierdziła, że podejmując uchwałę w zakresie ustanowienia strefy płatnego parkowania, organ stanowiący gminy jest zobowiązany do uwzględnienia katalogu ustawowych celów, dla których realizacji ustanawiana jest strefa płatnego parkowania oraz zjawisk, którym ustanowienie jej ma przeciwdziałać. Katalog ten, określony w art. 13b ust. 2 u.d.p. zawiera: znaczny deficyt miejsc postojowych, potrzebę organizacji ruchu, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych, konieczność zapewnienia realizacji lokalnej polityki transportowej, w tym preferowanie komunikacji zbiorowej. Kierując się powyższymi przesłankami oraz potrzebami lokalnej społeczności Rada Gminy ustanowiła w drodze uchwały strefę płatnego parkowania w Ośrodku Wypoczynkowym w Nowym Dębcu. Rada Gminy zaznaczyła, że specyfika organizacji ruchu pojazdów samochodowych na obszarze Ośrodka jak i terenach innych miejsc letniskowo - wypoczynkowych diametralnie różni się od tej znanej w miastach. W obszarach miejskich największy ruch pojazdów odbywa się od poniedziałku do piątku, tak więc wskazywane przez Prokuratora rozumienie terminu "dni robocze", odpowiadające temu zakresowi jest w takim przypadku pełni uzasadnione. Jednakże, obszary wypoczynkowo - letniskowe charakteryzują się odmienną od miejskich strukturą natężenia ruchu pojazdów mechanicznych. Natężenie to znacząco wzrasta w sobotę oraz w niedzielę w związku z dużym napływem turystów i letników celem wypoczynku. Innymi słowy, na terenie ośrodków letniskowo-wypoczynkowych strefa jest najbardziej potrzebna w dni, w trakcie których na terenach miejskich nie ma w ogóle potrzeby ich funkcjonowania. Podczas podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy kierowała się więc ideą usprawnienia organizacji ruchu oraz zapobieżenia zjawisku deficytu miejsc parkingowych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w Nowym Dębcu. Rada Gminy zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę z aktualnego stanowiska sądów administracyjnych, jednak powołując się na wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I GSK 1042/11 wskazała, że wykładni pojęcia "dzień roboczy" należy dokonywać poprzez kryteria normatywne, w tym cel działania prawodawcy, które powinny być uwzględniane na tle rozpatrywanej sprawy. I właśnie cel ten, określony w powołanych powyżej przesłankach wyliczonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. stanowił podstawę działaniu Rady Gminy w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty Rada Gminy stwierdziła, że jeżeli rada gminy zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych albo stawki zerowej dla określonych grup użytkowników dróg, to szczegółowe ustalenie warunków ich przysługiwania czy też wysokości również pozostaje w gestii rady gminy. Wskazana swoboda działania rady gminy w tym zakresie nie oznacza całkowitej dowolności i ograniczona jest celem ustanowienia strefy oraz zasadami wypływającymi z norm konstytucyjnych. W tym kontekście pobieranie opłaty niewątpliwie odpowiada celowi ustanowienia strefy i posiada uzasadnienie faktyczne w swoistym charakterze obszaru wypoczynkowo- letniskowego. Korzystający ze strefy płatnego parkowania w miejscowościach letniskowych pozostawiają pojazdy na co najmniej kilka godzin w zależności od długości wypoczynku, a w konsekwencji ustanowienie opłaty w wysokości 5,00 złotych za dobę w żadnym wypadku nie stanowi nadmiernie wygórowanej płatności. Przeciwnie, takie rozwiązanie jest korzystniejsze dla wypoczywających, a niewielka opłata pomaga utrzymać infrastrukturę parkingu w należytym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 446; zwanej dalej jako u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że jak słusznie zauważyła to Rada Gminy, w skardze błędnie określono przedmiot zaskarżenia. Uzasadnienie skargi nie pozostawia jednak wątpliwości, że Prokurator kwestionuje § 1 ust. 2 uchwały dotyczący. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. W pierwszym ze wskazanych przepisów rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalenia wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do określenia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przy czym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 września 2013r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 (niepublikowany) wyraził pogląd, że "użyte w art. 13 ust.1 pkt.1 u.d.p. określenie: "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" z tym przepisie. Gdyby w przepisie art.13 ust.1 u.d.p. zabrakło określenia dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt.1, pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości, że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia, a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni kategorię "dni roboczych", co oznacza, że należy przyjąć , że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją " dni robocze" i dni " nie-robocze"...". "Dniami roboczymi" nie są jednak wszystkie dni. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (j.t.. Dz.U. z 2015, poz. 90) i obejmuje niedzielę oraz wymienione święta. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 – dostępne http://www.sn.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 k.p.a.". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. uchwale. Skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie u.d.p. Wykładnia przepisu art.13b ust.1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna bowiem uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15– http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania za każdy dzień tygodnia. Nie może odnieść zamierzonego argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Argumentacja ta opiera się bowiem na dokonaniu rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Wyjaśnić wobec tego należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonana przez radę Gminy wykładnia przepisu art. 13b ust. 2 u.d.p. w sposób niedopuszczalny prowadzi do poszerzenia kompetencji Rady Gminy w zakresie nieprzewidzianym przez ustawodawcę. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności regulacji dotyczącej pobierania opłaty za każdy dzień tygodnia w uchwałach zmieniających zaskarżoną uchwałę.