IV SA/Po 725/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Jaśniewicz WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Lipka z dnia 30 czerwca 2009 r. nr XXVI/210/09 w przedmiocie upoważnienia do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Jaśniewicz W dniu 30 czerwca 2009r. Rada Gminy Lipka podjęła na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej ustawa) uchwałę Nr XXVI/210/09 w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipce do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. W § 1 uchwały Rada postanowiła o powierzeniu kompetencji Kierownikowi OPS w Lipce do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych określonych w ustawie, w tym do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. W § 2 zdecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego A.H. działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę. W ocenie skarżącego zakres upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw został określony w ustawie. Oznacza to, iż nie można poszerzać zakresu tych upoważnień poprzez uchwałę rady gminy podjętą na podstawie art. 39 ust.4 u.s.g., ponieważ byłoby to obejście zapisów tej ustawy zawartych w jej art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2. Ponadto nawet gdyby przyjąć pogląd o prawnej dopuszczalności udzielenia upoważnienia dla Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. to należy zauważyć, że kompetencja Rady do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych nie obejmuje swoim zakresem działań określonych w art. 4 ust. 3 i art. 12 ust.2. ustawy, ponieważ w tym zakresie właściwy jest Wójt. Rada udzielając upoważnienia w sposób określony w § 1 uchwały w zakresie objętym przepisami z art. 4 ust.3 i art. 12 ust.2 ustawy przekroczyła więc zdaniem skarżącego swoje ustawowe kompetencje. Wojewoda Wielkopolski wskazał również, że uchwała podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. podlegającym ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, zgodnie z art. 42 u.s.g., ponieważ uchwała taka przenosi kompetencję do władczego działania. W konsekwencji zapis z § 2 uchwały narusza art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449), który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wadliwy zapis z § 2 uchwały ma wpływ na ważność całej uchwały, ponieważ nie może ona wejść w życie w sposób przewidziany cytowanym wyżej przepisem prawa. Rada Gminy Lipka odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazując na treść art. 39 ust. 4 u.s.g. skarżony organ stwierdził, że Rada Gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek samorządowych i innych podmiotów o których mowa w art. 9 ust.1 u.s.g. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej, w związku z powyższym przekazanie tego zadania do ośrodka pomocy społecznej mogło być przedmiotem uchwały Rady Gminy. Przekroczenie tej kompetencji nie nastąpiło, gdyż przedmiotem uchwały Rady Gminy jako organu było praktyczne przejęcie uprawnień Wójta przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Intencją uchwały było jednolite uregulowanie całości spraw związanych z postępowaniem z dłużnikami alimentacyjnymi. Zdaniem skarżonego organu podjęta uchwała nie stanowi również aktu prawa miejscowego, które podlegałoby obowiązkowi publikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Upoważnienie do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych nie jest wymienione w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym określającym jakie akty są aktami prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog ten zawiera jednak akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (art. 40 ust. 2 u.sg.) Zdaniem Sądu istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi oznaczać, że podjęta uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto bowiem pogląd, iż akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., OSK 669/06, LEX nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 751/06, LEX nr 284725; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2007 r., IV SA/GL 310/06, niepublikowany; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006 r., II SA/Lu 429/06 niepublikowany). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Z powyższego wynika, że warunek ten co do zasady spełniają normy kompetencyjne. W efekcie stwierdzić należy, że wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający w swej treści przepisy powszechnie obowiązujące na terenie jej działania. Skoro tak, zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lipka sformułowanie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia narusza art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, którego stosowanie nakazuje art. 42 u.s.g. Przepis art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi bowiem, że taki akt prawny wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Mając więc na względzie ustawowy obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym wynikający z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stwierdzić należy, że naruszenie w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 4 w/w ustawy jest wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym niemniej odnieść należy się również do zasadniczej kwestii podniesionej w skardze, tj. dopuszczalności podjęcia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwały Rady Gminy Lipka z dnia 30 czerwca 2009r. Nr XXVI/210/09 w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipce do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że treść § 1 zaskarżonej uchwały obejmuje upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności wskazanych w ustawie, w tym także i tych, które mogą zostać przekazane wyłącznie przez organ wykonawczy danej gminy, a wymienionych w art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy. Przepis § 1 stanowi więc ogólnie o przekazaniu kompetencji do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, bez wprowadzenia żadnych ograniczeń w tym zakresie i nie można się w niej doszukać żadnego zawężenia, czy też sprecyzowania rodzaju działań odnoszących się do dłużników alimentacyjnych, do podejmowania których został upoważniony Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Przekazanie tych kompetencji przez organ stanowiący gminy nastąpiło jednak wbrew obowiązującym przepisom prawa przez organ do tego nieuprawniony. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy są organem właściwym wierzyciela (art. 2 pkt 9 ustawy) i organem właściwym dłużnika (art. 2 pkt 10 ustawy). Do zadań organu właściwego dłużnika należy przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy - do wykonania powyższych czynności są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika, który to organ może upoważnić do wykonania tych czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Z kolei w art. 12 ust. 1 ustawy określono, iż postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, a w myśl art. 12 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może upoważnić swego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia sygn. akt II SA/Po 737/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 §1 ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/ M. Jaśniewicz /-/G. Radzicka /-/I. Kucznerowicz TZ/