IV SA/Po 736/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Maciej Dybowski Protokolant sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody, 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej K. S. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie może być wykonane. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 323/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę K. S. na Rozporządzenie Wojewody nr [...]z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie R.Parku Krajobrazowego. Na powyższy wyrok K. S. złożyła skargę kasacyjną. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 471/09 uchylono zaskarżony wyrok i przekazano do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] marca 2007 r. Wojewoda wydał rozporządzenie nr [...]w sprawie R. Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2007 r. Nr 49, poz. 1222). W § 1 rozporządzenia wskazano, że park obejmuje obszar o powierzchni 12.645,76 ha na terenie gmin B., K., M. i Ś. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na swój interes prawny w zaskarżeniu rozporządzenia, podając, że jest właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...]położonej w R., a Wojewoda powołując się na zaskarżone rozporządzenie uznał w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, iż realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na wymienionej działce jest niemożliwa. W ocenie skarżącej, zaskarżone rozporządzenie odmiennie niż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Nr [...]Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia R. Parku Krajobrazowego określa granice parku krajobrazowego, zmniejsza o ok. 0,8% jego powierzchnię i wprowadza nowe zakazy, m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co oznacza, że zachodzi sytuacja opisana w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącym, że projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Zdaniem skarżącej, w oparciu o treść art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przewidującego ochronę samodzielności samorządu terytorialnego oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przewidującego prawo konsultowania wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej, należy przyjąć szeroki zakres pojęcia "utworzenia" użytego w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca podnosiła dodatkowo zarzut rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) w zw. z art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) polegającego na niezamieszczeniu na zaskarżonym rozporządzeniu pieczęci urzędowej Wojewody, wskutek czego publikacji podlegał dokument niestanowiący aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż pod pojęciem utworzenia parku krajobrazowego należy rozumieć nie tylko utworzenie zupełnie nowego parku, ale także wprowadzenie choćby jednego zakazu w parku już istniejącym. W ocenie Sądu potrzeba wydania nowych aktów wykonawczych, wynika z faktu uchylenia aktu ustawowego stanowiącego podstawę dotychczasowego rozporządzenia. Sąd stwierdził, że nie ma obowiązku uzgadniania z organami gminy nowej treści przepisów wykonawczych, co potwierdza tezę, że taki akt wykonawczy nie jest aktem o utworzeniu parku krajobrazowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zachodziła także potrzeba uzgodnienia z powodu zmiany granic parku. Zmniejszenie o 0,8% obszaru parku jest wynikiem zastosowania różnych technik przy obliczaniu geometrycznej powierzchni obszaru. Sąd I instancji wskazał, iż podanie jako podstawy prawnej art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zaskarżonym rozporządzeniu nie oznacza, że jest to rozporządzenie o utworzeniu R. Parku Krajobrazowego, gdyż jego utworzenie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody P.z dnia [...] czerwca 1997 r., które poza tym skutkiem utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie kwestionowanego rozporządzenia Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego, stanowiącego aktualnie kompleksową regulację dotyczącą jego funkcjonowania. W sprawie zdaniem Sadu I instancji nie doszło również do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołuje się skarżąca została wydana w odniesieniu do działki nr [...], która nie jest tożsama z wydzieloną z niej działką nr [...], dla której w chwili wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia nie obowiązywała stosowna decyzja w tym przedmiocie. Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody w sprawie R. Parku Krajobrazowego wymagało uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin w myśl regulacji art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Co prawda w ocenie Sądu, przyjętej w ślad za twierdzeniami organu administracji, w sprawie nie miała miejsca zmiana granic przedmiotowego parku krajobrazowego, ale w sytuacji gdy nastąpiła zmiana powierzchni parku (z 12 750 ha na 12 645,76 ha) trudno byłoby bez szczególnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowisko to zaakceptować, tym bardziej że opis granic parku w rozporządzeniu z 1997 r. już na wstępie został określony słownie (redakcyjnie) inaczej niż to ma miejsce w rozporządzeniu zaskarżonym, przy czym nawet zakładając, iż zmniejszenie obszaru parku jest rzeczywiście wynikiem "zastosowania różnych technik przy obliczaniu powierzchni", to nie sposób przejść do porządku nad tym, że zakwestionowane rozporządzenie wprowadza inne zakazy. Te zaś wymagają uzgodnienia z radą gminy, mimo że literalne brzmienie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazywałoby, iż tylko utworzenie, likwidacja i zmiana granic parku krajobrazowego jest przedmiotem takich uzgodnień. Sąd podzielił w tej mierze stanowisko, wyrażone już w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06), że sam brak wzmianki o obowiązku uzgadniania z radami gmin nowelizacji, rozporządzenia o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu, tak jak to ma miejsce np. w art. 23 ustawy o ochronie przyrody, nie uzasadnia jeszcze interpretacji zwalniającej wojewodę z takich uzgodnień. Jeżeli zatem art. 16 ww. ustawy jest oparty na analogicznej konstrukcji jak wspomniany art. 23 tej ustawy to nie ma powodu, aby i w niniejszej sprawie zastosować systemową, nawet funkcjonalną wykładnię przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a nie ograniczać się do wykładni gramatycznej tego przepisu. Gdyby pozostać przy tej ostatniej to trzeba byłoby zaakceptować możliwość dokonywania daleko idących zmian zakazów wprowadzonych do danego parku krajobrazowego, bez uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. W krańcowym przypadku można byłoby założyć wprowadzenie rozporządzeniem o utworzeniu parku krajobrazowego minimalnych zakazów, podlegających stosownym uzgodnieniom i następnie wprowadzenie całego szeregu innych zakazów w drodze zmiany rozporządzenia, które nie podlegałyby już uzgodnieniom, co rzeczywiście trudne byłoby do pogodzenia z wymogami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także art. 7 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zdaniem NSA Sąd I instancji oparł się na błędnej interpretacji przepisów, że wprowadzane zmiany do rozporządzeń wojewody, wydawanych w związku z uchyleniem aktu ustawowego, stanowiącego podstawę prawną dotychczasowych rozporządzeń, mogą być podejmowane bez uzgodnień z miejscowo właściwymi radami gmin wówczas, gdy wprowadzają zmiany (nowe zakazy). Inne skutki prawne wywoływałby fakt braku uzgodnienia zmian, które dotyczyłyby całego bądź przeważającego obszaru przy czym nie można wykluczyć sytuacji, że w konkretnych okolicznościach dokonane zmiany mogą w istocie nie mieć w ogóle wpływu na ważność rozporządzenia, ale oczywiście w tym ostatnim przypadku wymagałoby to szczególnie starannego wykazania. Odnosząc się do zarzutów utraty mocy obowiązującej poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia przedmiotowego parku, to Naczelny Sad Administracyjny nie podzielił poglądu skargi kasacyjnej, że rozporządzenie to przestało obowiązywać już w 2001 r. i tym samym zaskarżone rozporządzenie jest aktem, który tworzy R. Park Krajobrazowy. W tym zakresie podzielono wywód Sądu I instancji, znajdujący podstawę w art. 153 i 157 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, że ww. Park został utworzony poprzednim rozporządzeniem Wojewody P., a rozporządzenie to przestało obowiązywać dopiero z dniem wejścia w życie zaskarżonego rozporządzenia Wojewody. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że podobnie jak w przypadku parku narodowego (art. 10 ust. 2 ustawy) ustawodawca w art. 16 ust. 3 ustawy przewidział, że utworzenie parku krajobrazowego, jego powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie może mieć miejsce po uzgodnieniu z właściwą radą gminy. Procedura postępowania w tym zakresie i przesłanki uzasadniające wprowadzenie takich rozwiązań są dokładnie takie same jak w przypadku parków narodowych. W konkluzji zaskarżone Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wymagało uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; Rzeczpospolita z 14 lutego 2007 r.), jak też w wyroku kasacyjnym zapadłym w tej sprawie. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została także wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 32 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie (wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących), zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł. Pominięcia uzgodnienia nie uzasadnia także cel, dla którego zastąpiono dotychczasowe przepisy wykonawcze nowymi, jakim jest potrzeba "dostosowania" ich do nowego stanu prawnego (por: powołany wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06). Niezależnie od powyższego, dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego R. Parku Krajobrazowego z właściwymi miejscowo radami gmin wymagane było także z innej przyczyny. Wbrew twierdzeniom Wojewody nie może, bowiem budzić wątpliwości, że zmieniono granice Parku (zob. art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Jest to logicznym następstwem zmniejszenia jego obszaru (z z 12 750 ha na 12 645,76 ha ha). Nie jest przy tym przekonująca argumentacja Wojewody o zastosowaniu różnych technik przy obliczaniu powierzchni Parku. Organ nie dostrzega, bowiem, że rozporządzenie tworzące formy ochrony przyrody jest aktem prawa (miejscowego), który - ze swej istoty - oparty jest na założeniu najlepszej i obiektywnej wiedzy prawodawcy. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy, nie ma znaczenia, jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając w 2007 r. obszar R. Parku Krajobrazowego. Istotne jest jedynie to, że obszar ten został znacznie zmniejszony, co jest równoznaczne ze zmianą granic Parku. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty, że rozporządzenie z dnia 26 czerwca 1997 r. przestało obowiązywać już w 2001 r. i tym samym zaskarżone rozporządzenie jest aktem, który tworzy R. Park Krajobrazowy. W tym zakresie trzeba podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, znajdujący podstawę w art. 153 i 157 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. /-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego Sędziego /-/E.Makosz-Frymus KP