IV SA/Po 747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska Prawomocnym wyrokiem z dnia 05 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 389/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...], uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Zakwestionowane przez Sąd decyzje dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, przewidzianej do realizacji na działkach [...]. Sąd wskazał, że w chwili wydawania decyzji brak było podstaw do uznania, że teren objęty planowaną inwestycją posiadał wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dostęp do drogi publicznej. Nie ustanowiono bowiem służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], należące do Miasta [...]. Przedłożone zapewnienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o zainteresowaniu Miasta ustanowieniem służebności, nie spełnia wymagań ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przedłożono dokumenty, z których wynika, że umowa o ustanowieniu służebności gruntowej na działkach nr [...] została zawarta dopiero w dniu [...] stycznia 2008 r. a więc po wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Ponadto w ocenie WSA w Poznaniu, organy administracji orzekły niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy, który w trakcie postępowania zmodyfikował wniosek co trasy dojazdu na teren inwestycji. Część graficzna analizy została sporządzona na wydrukach komputerowych geomapy, które nie posiadają skali, nie zaś na mapie zasadniczej lub katastralnej, sporządzonej w skali 1:500 lub 1:1000. Wyrokiem z dnia 01 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1071/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania, Z. P., od. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 389/07. Dnia 14 maja 2008 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek E. J. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, opatrzony stosownymi załącznikami, w tym umową ustanowienia odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez wskazane w umowie działki, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienie wymagane przepisami art. 53 ust. 4 pkt 9-10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Została przeprowadzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze, zgodnie ze stosownymi przepisami. Obecnie zostało spełnionych łącznie wszystkich pięć warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutu Spółdzielni, że uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) nie ma formy postanowienia z art. 106 kpa wyjaśniono, że ZDM jest jednostką tożsamą z Prezydentem [...] – organem rozstrzygającym w sprawie głównej. Art. 106 kpa zakłada istnienie dwóch organów. Dlatego ZDM wyraził tylko swoje stanowisko. Od opisanej decyzji Spółdzielnia złożyła odwołanie. Napisano, że uzgodnienie przez ZDM w formie pisma nie spełnia wymogów z art. 53 ust. 4-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółdzielnia nie została powiadomiona o treści uzgodnienia i nie mogła się od niego odwołać. Ulica [...] nie jest przystosowana do wprowadzenia wzmożonego ruchu pojazdów. Spółdzielnia zakwestionowała moc aktu notarialnego ustanawiającego służebność, bowiem toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie na rzecz Spółdzielni, na tym gruncie, prawa wieczystego użytkowania. Planowany budynek pogorszy warunki mieszkaniowe członków spółdzielni. Teren ten jest "obszarem przestrzeni publicznej", sprzyjającym nawiązywaniu kontaktów społecznych przez mieszkańców. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powtórzyło argumenty organu I instancji. Nadto wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, zanim została rozpoznana skarga kasacyjna. Obecnie sytuacja uległa zmianie – skarga kasacyjna została oddalona. Organ I instancji nie do końca dobrze zaznaczył granice obszaru analizowanego, ale mapy pokazują cały teren, który powinien być brany pod uwagę a dokonane ustalenia były wystarczające do podjęcia takiej decyzji. Poza tym najistotniejsza była sytuacja na działkach położonych bezpośrednio przy terenie objętym wnioskiem. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, na które powołuje się Spółdzielnia, nie stanowiło przeszkody do ustanowienia służebności gruntowej. Nieruchomość pozostaje we władaniu Miasta [...] i dopóki tak jest, możliwe jest zawieranie umów jej dotyczących. Od opisanej decyzji Spółdzielnia złożyła skargę. Powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu wskazano również, że z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji nie wynika, aby Kolegium w jakikolwiek sposób brało pod uwagę ogólny interes mieszkańców osiedla. Podobnie organ I instancji. Skoro Kolegium dostrzegło błędy w zaznaczeniu na mapie obszaru analizowanego, powinno ustalić granice zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarżąca, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, przede wszystkim podkreśla pogorszenie warunków mieszkaniowych członków Spółdzielni w razie ewentualnego wybudowania budynku na działce, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Należy podkreślić, że taka okoliczność nie ma wpływu zarówno na sam fakt wydania takiej decyzji, jak i na konkretne parametry, zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 2 pkt 1, jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony wspomniany już interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej zaś strony szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej jak i w – późniejszej fazie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej strony - aby nie ograniczać inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06, LEX 394807). Odnosząc treść powyższej wskazanych przepisów do niniejszej sprawy należy wskazać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu warunków zabudowy są trafne. Organy administracji postąpiły zasadnie, rezygnując z analizy wpływu planowanej inwestycji na warunki mieszkaniowe osób już zamieszkujących w okolicy. Nie jest to bowiem przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy. Warto wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu. Stanowi o tym wprost art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca, a więc i adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prawo to jest badane dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wymagania, od których ustawodawca uzależnił wydanie, na rzecz wnioskodawcy, decyzji o warunkach zabudowy. W poprzednio wydanych wyrokach, których przedmiotem była decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tej samej nieruchomości, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jak i Naczelny Sąd Administracyjny podnosiły kwestię dostępu do przedmiotowej nieruchomości z drogi publicznej, z której dostęp posiada co najmniej jedna działka sąsiednia. W ocenie Sądu, obecnie przedmiotowa nieruchomość dostęp do drogi publicznej posiada. Wskazuje na to załączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy, umowa ustanowienia odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działki gruntu oznaczone numerem [...]. Należy podkreślić wskazania przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z których wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. W ocenie Sądu organy administracji przekonująco wykazały, że zostały spełnione pozostałe warunki, zakreślone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew argumentom skargi ZDM postąpił trafnie, ograniczają swoje uzgodnienie do pisma, zamiast wydawać postanowienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyartykułowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 (LEX nr 420593), zgodnie z którym nie można mówić o współdziałaniu organów wtedy, gdy przepisy prawa przewidują w określonej sytuacji działanie tylko jednego organu. Warunek uzgodnienia wynika bowiem z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA). NSA wskazał, że art. 106 kpa nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Sąd podziela pogląd wskazany w obu cytowanych wyrokach. Analizując materiał dowodowy należy zauważyć, że Kolegium nie wyjaśnia, dlaczego uznało, że organ I instancji zaznaczył obszar analizowany w sposób nie do końca zgodny z przepisami. Sąd podziela natomiast wyczerpujące wyjaśnienia Kolegium, że takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik ocenianej sprawy. Znajdująca się w aktach mapa spełnia wymogi prawa: jest sporządzona w odpowiedniej skali oraz pochodzi z zasobu geodezyjno-kartograficznego. Mapa obejmuje większy obszar niż zaznaczono do analizy. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. 132-137) został podpisany przez architekta legitymującego się ważnymi uprawnieniami (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tak samo jak analiza graficzna. Ten sam podpis widnieje pod analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 85-90). W aktach znajduje się zaświadczenie o wymaganych uprawnieniach architekta, który złożył podpisy na wymienionych dokumentach (k-133). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1370 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska mb