IV SA/Po 747/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy K. kwotę [...]zł (cztery tysiące siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak [...] Starosta S. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji"): ustalił na rzecz H. i J. F. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przeniesienia na rzecz Gminy K. (zwanej też dalej "Gminą") prawa własności nieruchomości położonych w K. , stanowiących fragmenty drogi gminnej, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, które przeszły na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji W. K. z [...] grudnia 2001 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającej na wniosek właścicieli nieruchomości projekty podziału działek w rejonie ul. [...], [...] w K. (pkt I); do wypłaty ww. odszkodowania zobowiązał Gminę (pkt II); określił, że odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt III); wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt IV). Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w punktach II oraz III, i w tym zakresie orzekł odpowiednio o "zobowiązaniu W. K. do wypłaty ustalonego w punkcie I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji", natomiast pozostałą część decyzji organu I instancji pozostawił w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ww. ostateczną decyzją W. K. z [...] grudnia 2001 r. (zwaną też dalej "decyzją podziałową"), zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność H. F. i J. F., w wyniku którego wydzielone zostały m.in. działki nr [...], [...] i [...] przeznaczone "na poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg gminnych". W decyzji podziałowej powołano się na ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi K. rejon ulicy [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] lutego 1993 r., zaktualizowanego częściową zmianą planu – uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (dalej też jako "Plan miejscowy" lub "Plan"). Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. H. i J. F. wystąpili do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działki. Po wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanym przedmiocie, [...] września 2016 r. sporządzony został operat szacunkowy, autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Kacpra Głazaczowa, określający wartość prawa własności działek nr [...], [...] i [...] na łączną kwotę [...]zł. Organ II instancji, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy, zaakceptował ten operat jako prawidłowy dowód w sprawie. Dalej Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny, o którym mowa art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."), w postaci przejścia z mocy prawa, własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (dalej w skrócie "SP") lub jednostki samorządu terytorialnego (dalej w skrócie "j.s.t."). Zdaniem organu dla oceny ziszczenia się tego skutku w przedmiotowej sprawie decydująca jest treść postanowień Planu miejscowego, w świetle których przedmiotowy grunt przeznaczony był pod drogi gminne – publiczne – a nie, jak twierdzi Gmina: pod drogi wewnętrzne. W konkluzji Wojewoda ocenił, że zasadne jest ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki, gdyż: w obiegu prawnym funkcjonuje ważna ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości – wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") – w wyniku którego powstały ww. działki; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił podmiot uprawniony, a mianowicie byli właściciele nieruchomości; strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za ww. działki; właścicielem ww. nieruchomości ex lege stała się Gmina K., mimo braku ujawnienia swojego prawa w księgach wieczystych. Przejście prawa własności działek nr [...], [...], [...] na rzecz Gminy nastąpiło w dniu [...] grudnia 2001 r. – kiedy to decyzja podziałowa stała się ostateczna. W konsekwencji późniejsza umowa darowizny na rzecz dzieci (akt notarialny z [...] grudnia 2008 r.), w części dotyczącej przeniesienia własności działek nr [...], [...] i [...], nie mogła być, zdaniem Wojewody, prawnie skuteczna, gdyż H. i J. F. nie byli już właścicielami przedmiotowej nieruchomości ("nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet"). A ponieważ w akcie notarialnym brak było jakiejkolwiek wzmianki o przeniesieniu roszczenia (cesji wierzytelności) o wypłatę odszkodowania za ww. działki, to podmiotami uprawnionymi do otrzymania tego odszkodowania pozostają H. F. i J. F., gdyż roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu Gminy wniosku o unieważnienie decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia na rzecz Gminy wydzielonych pod drogi działek nr [...], [...] i [...], Wojewoda stwierdził, iż nie jest ustawowo uprawniony do rozpoznania tego wniosku, wobec czego przekazał go właściwemu organowi – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (SKO) w P. – i do dnia wydania niniejszej decyzji nie zapadło w tej sprawie żadne rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody złożyła Gmina K., zastępowana przez R. P., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 93 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie "u.d.p.") poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydzielone ulice wewnętrzne są drogami publicznymi i za przejęte pod nie działki gruntu przysługuje odszkodowanie; 2) art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako "rozporządzenie"), polegające na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego wskutek uznania, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem właściwych transakcji porównawczych; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieustaleniu rzeczywistego charakteru wydzielonej ulicy na dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej, w szczególności bezkrytycznemu przyjęciu, iż wydzielona ulica wewnętrzna jest drogą publiczną, bez jednoczesnego dokonania szczegółowej i wyczerpującej analizy pozwalającej na jednoznaczne ustalenie, że działki nr [...], [...] oraz [...] służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, a nie wyłącznie do obsługi mieszkańców nieruchomości przy niej położonych; 4) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do części graficznej m.p.z.p. oraz map ewidencyjnych i zaniechanie poczynienia rozważań w tym zakresie, a także pominięcie części zapisów m.p.z.p., w szczególności zawartych w Planie miejscowym oznaczeń przedmiotowych ulic jako dróg wewnętrznych, a także ich przeznaczenia jako wyłącznie dróg dojazdowych do projektowanych zabudowań, a nie jako służących do obsługi nieograniczonej liczby podmiotów; 5) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy prawa nie mogące mieć zastosowania, w szczególności w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie nadania nazw przedmiotowym drogom, w sytuacji gdy wszelkie ustalenia w zakresie dostępności drogi poczynić należało w oparciu stan prawny i faktyczny istniejący w dacie uprawomocnienia się decyzji o podziale, a więc na dzień [...] grudnia 2001 r., kiedy ww. uchwała nie istniała i nie mogła mieć zastosowania; 6) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu sprawy w sposób wyczerpujący, tj. w szczególności na zaniechaniu dokonania przez organ dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i, w konsekwencji, błędne przyjęcie, iż decyzja podziałowa jest zgodna z zapisami m.p.z.p., z treści których, zdaniem organu, ma wynikać, iż sporne drogi są drogami publicznymi, podczas gdy treść zapisów m.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż drogi te są drogami wewnętrznymi, co przesądza o okoliczności wydania decyzji podziałowej z naruszeniem przepisów m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto podkreślił, że dopóki decyzja podziałowa – na mocy której, jak sama Gmina wskazała w odwołaniu, doszło do "przejęcia" na jej rzecz przedmiotowych działek drogowych – pozostaje w obrocie prawnym, nie sposób nie uwzględniać jej postanowień. Pismem procesowym z [...] września 2017 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł "replikę odpowiedzi na skargę", w której podtrzymał wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 08 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 666/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] maja 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], SKO w P. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej. Na skutek skarg kasacyjnych H. F. oraz Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) – wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 496/18 – uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dlatego uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednakże zastosowanie tego ostatniego przepisu, zgodnie z jego treścią, wymaga wykazania, że przy wydawaniu uchylonych przez Sąd decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – czego, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie wykazał. Ograniczył bowiem swoje rozważania do stwierdzenia, że decyzja odszkodowawcza została wydana w następstwie decyzji podziałowej, której z kolei SKO stwierdziło nieważność. Wskazanie istnienia takiego następstwa nie wyczerpuje jednak ustawowego wymogu wykazania naruszenia przez organy administracji obowiązującego prawa, i to w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, zwłaszcza że decyzja SKO wydana została po wydaniu decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że SKO stwierdziło nieważność decyzji podziałowej, gdy tymczasem przedmiotem stwierdzenia nieważności jest tylko część powołanej decyzji, dotycząca sformułowania w jej komparycji rozstrzygnięcia o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy za odszkodowaniem. Nie rozważył zatem, jakie znaczenie dla oceny legalności decyzji odszkodowawczych ma okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej tylko we wskazanym zakresie. Ponadto NSA wytknął Sądowi I instancji, że ten nie uwzględnił również, iż wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. następuje tylko wtedy, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie "uchylone lub zmienione", a w tym określeniu nie można pomieścić "stwierdzenia nieważności" decyzji. Na rozprawie w dniu [...] września 2018 r.: - pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz stanowisko zawarte w replice na odpowiedź na skargę; - pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę; - uczestniczka postępowania H. F. przychyliła się do stanowiska organu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności jednak – w związku z zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK [...] – należało ocenić, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2017 r. (nr [...]), utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] września 2017 r. (nr [...]), a stwierdzająca w części nieważność decyzji podziałowej (decyzji nr [...] W. K. z [...] grudnia 2001 r.) ma wpływ na kontrolowane tu decyzje organów obu instancji w przedmiocie odszkodowania (dalej też jako "decyzje odszkodowawcze"). Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż SKO ww. decyzją z [...] lipca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej jedynie w części "obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem". W uzasadnieniu wyjaśniło, że ww. zapis ma w decyzji podziałowej cechę rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego podjęcia brak jest podstawy prawnej. Zarazem SKO zauważyło, że co najwyżej organ wydający decyzję podziałową mógł zamieścić w uzasadnieniu decyzji informacje o treści art. 98 u.g.n. i uprzedzić o możliwych skutkach powyższej decyzji wynikającej z przytoczonego przepisu. Godzi się od razu zauważyć, że tego rodzaju zastrzeżenie znalazło się w uzasadnieniu decyzji podziałowej, gdyż wskazano w nim, że wydzielane z nieruchomości działki m.in. nr [...], [...] i [...] "przeznaczone na poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg gminnych przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym niniejsza decyzja o podziale stanie się ostateczna za odszkodowaniem uzgodnionym przez strony. Odszkodowanie wypłaca Gmina K.." Wobec takiej treści rozstrzygnięcia podjętego przez SKO należy stwierdzić, że decyzja podziałowa w pozostałej części, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, pozostaje w obrocie prawnym i wiąże zarówno organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, jak i Sąd w niniejszym składzie. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.): "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne." Zatem ówcześnie (ale i obecnie), aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji o podziale w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja o podziale stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie sposób uznać, iżby utrata mocy decyzji podziałowej (na skutek stwierdzenia jej nieważności przez SKO) wyłącznie w części dotyczącej (bezpodstawnego) orzeczenia o przejściu prawa własności wydzielonych działek drogowych na rzecz Gminy, miała istotny wpływ na losy kontrolowanego tu postępowania odszkodowawczego. Skutek w postaci przewłaszczenia ww. działek drogowych następuje bowiem ex lege, o ile tylko działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne (ich budowę lub poszerzenie). Z tego względu oraz wobec treści zarzutów skargi (zob. pkt 1 i 3–6 jej petitum) zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku dokonanego decyzją W. K. z [...] grudnia 2001 r. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właścicieli, nowopowstałe działki oznaczone numerami: nr [...], [...] i [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne (jak obecnie twierdzi Gmina), czy pod drogi publiczne (jak uznały organy obu instancji). W ocenie Sądu, w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwszorzędne znaczenie w tej materii ma treść decyzji podziałowej – która w kontrolowanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że ww. nowo powstałe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w licznych orzeczeniach, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego to z decyzji zatwierdzającej podział powinno wynikać, iż wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. Innymi słowy, o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji zatwierdzającej podział, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. np. wyroki NSA: z 27.06.2012 r., I OSK 986/11; z 09.03.2017 r., I OSK 1474/15; z 11.04.2017 r., I OSK 1688/15; z 07.12.2017 r., I OSK 386/16; z 08.03.2018 r., I OSK 748/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Ponadto to właśnie treść decyzji zatwierdzającej podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnych praw nabytych w wyniku podziału przez j.s.t. lub SP (zob. art. 98 ust. 2 zdanie drugie u.g.n.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w pkt 2 decyzji podziałowej jednoznacznie wskazano, iż wydzielane z nieruchomości objętych projektem podziału, wyszczególnione w tym punkcie, działki ewidencyjne – w tym działki nr [...], [...] i [...] – "przeznaczone są na poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg gminnych zapewniających dojazd do nowo powstałych działek budowlanych". Powyższe przeznaczenie zostało powtórzone w uzasadnieniu decyzji podziałowej. A skoro w podstawie prawnej tej decyzji powołano przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., to użyte w jej punkcie 2. wyrażenie "drogi gminne" musi być, zdaniem Sądu, rozumiane tak samo, jak w ww. przepisie, tj. jako kategoria drogi publicznej. Sąd miał przy tym na względzie treść ostatecznej decyzji SKO z [...] lipca 2017 r., stwierdzającej częściową nieważność decyzji podziałowej. Skoro owo rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie części "obejmującej stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność Gminy K. za odszkodowaniem", to oznacza, że w istocie chodziło tylko o zdanie drugie w pkt 2 decyzji podziałowej. Wobec tego należy uznać, że decyzja podziałowa w pozostałej części, a więc zarówno w części zatwierdzającej podział, jak i orzekającej, iż nowo powstałe działki przeznaczone są na poszerzenie istniejących lub budowę nowych dróg gminnych, pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą. Tym samym, w ocenie Sądu, decyzja podziałowa nadal w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości przesądza, iż działki nr [...], [...] i [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne. Wobec tego obszerne wywody organu odnośnie do przeznaczenia przedmiotowych działek wynikającego z ówcześnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także polemika z tymi wywodami podjęta przez Skarżącą, były zbędne. Posiłkowanie się ustaleniami planu miejscowego można by ewentualnie uznać za zasadne w sytuacji, gdyby jednoznaczne ustalenie treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w części dotyczącej przeznaczenia wydzielanych działek drogowych, wymagało dodatkowych zabiegów interpretacyjnych (podejmowanych w ramach i na zasadzie wykładni decyzji jako oświadczenia woli organu – por. wyrok NSA z 03.11.2015 r., II OSK 523/14, CBOSA). Natomiast w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, treść tej decyzji jest absolutnie jasna, to badanie, czy deklarowane w decyzji podziałowej przeznaczenie wydzielanych działek po drogi publiczne jest zgodne z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym, stanowiłoby w istocie nieuprawnioną weryfikację prawidłowości decyzji podziałowej w toku postępowania odszkodowawczego. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi odnoszące się do kwestii jakoby błędnego uznania przez organy, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne (pkt 1 i 3–6 petitum skargi) nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki do przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi gminne (publiczne) na własność Gminy, przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.): "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z treści ostatniego z przywołanych przepisów, a także z art. 7 u.g.n., wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (tu: przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – w świetle zarzutu z pkt 2 petitum skargi – jest wartość dowodowa sporządzonej w tej sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowych działek. Podkreślić należy, że to do organu administracji publicznej orzekającego w przedmiocie odszkodowania, a nie do rzeczoznawcy, należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi wycinek ustalanego stanu faktycznego – opinię biegłego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić cały stan faktyczny sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi – jako dowód – pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, i winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; zwane dalej "rozporządzeniem"). Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej, i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego – wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat – będąc jednym z dowodów w sprawie – był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyrok NSA z 18.01.2012 r., I OSK 961/11; a także wyroki WSA: z 06.03.2013 r., IV SA/Po 46/13; z 10.12.2010 r., I SA/Wa 1682/10; z 27.02.2009 r., I SA/Wa 869/08 – CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wynika, że przywołane przepisy ust. 1–4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: (...) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Cytowany § 36 ust. 4 (w zw. z ust. 6) rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym ww. przepisy. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 09.04.2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA). W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, "iż na badanym rynku nie znaleziono transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg publicznych, spełniających kryterium transakcji rynkowych" (s. 13-14 operatu). Oprócz swej lakoniczności, stwierdzenie to nie jest też do końca jasne, gdyż nie wynika zeń, czy rzeczoznawca nie znalazł na badanym rynku żadnych transakcji nieruchomościami drogowymi (co zostało zakwestionowane przez Gminę, która do odwołania załączyła wykaz 21 takich transakcji), czy może odnalezione transakcje zostały uznane przez biegłego za "nierynkowe". W odpowiedzi na wystosowane przez Wojewodę do biegłego (pismem z [...] grudnia 2016 r.) wezwanie o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, rzeczoznawca w swym piśmie z [...] stycznia 2017 r. ograniczył się do stwierdzenia, że załączony do odwołania wykaz (pn. "Zestawienie dotyczące transakcji wykupu dróg na terenie Gminy K. w latach 2012–2016") zawiera zbyt mało informacji pozwalających na identyfikację nieruchomości, a także dokładne określenie warunków zawieranych transakcji. W kolejnym piśmie (z [...] marca 2017 r.) Wojewoda, mając na uwadze praktykę stosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, występując do rzeczoznawcy majątkowego o dodatkowe wyjaśnienie zwrócił uwagę, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy. Odnosząc się do powyższego (w piśmie z [...] marca 2017 r.) rzeczoznawca stwierdził jedynie, że w sytuacji transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę właściciel nieruchomości sprzedawanej jednostce samorządu terytorialnego działa w sytuacji przymusowej. Może sprzedać nieruchomość, co do której posiada tytuł prawny, jedynie j.s.t., a gdy nie zrobi tego dobrowolnie, to zostanie wywłaszczony. "Wobec powyższego sam sposób wykonania analizy rynku lokalnego i regionalnego nie jest jednoznaczny". Doceniając fakt, iż Wojewoda zasadnie i w sposób w pełni uprawniony zwrócił się do autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia, należy jednak stwierdzić, że te wystąpienia organu nie doprowadziły, niestety, do usunięcia wątpliwości w analizowanej tu kwestii. Nadal bowiem nie wiadomo, czy rzeczoznawca w ogóle neguje wystąpienie transakcji nieruchomościami drogowym na relewantnym rynku lokalnym (a w szczególności na terenie Gminy), czy "tylko" kwestionuje ich charakter rynkowy w rozumieniu art. 154 u.g.n. Wypada w tym miejscu zauważyć, że sam fakt, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi nabywane są przez j.s.t., nie może "automatycznie" prowadzić do odrzucania takich transakcji przy sporządzaniu wyceny przez rzeczoznawcę. Raz jeszcze podkreślić należy sposób redakcji nakazów zawartych w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia – z którego wynika, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego (por. wyroki NSA: z 05.11.2014 r., I OSK 1395/15; z 19.04.2013 r., I OSK 2065/11; a także wyroki WSA z 09.10.2014 r., IV SA/Po 272/14; z 20.06.2013 r., II SA/Po 445/13 – CBOSA). Tymczasem w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca bez dostatecznego uzasadnienia – z jednej strony wymawiając się bowiem niemożnością zweryfikowania transakcji wskazanych przez Gminę, a z drugiej powołując się tylko ogólnikowo na przymus istniejący przy sprzedaży – czyli, w ocenie Sądu, niezasadnie, a przynajmniej przedwcześnie, odstąpił w swym operacie od sporządzenia wyceny w oparciu o zaistniałe (?) transakcje nieruchomościami drogowymi. Z kolei organ, ustalając odszkodowanie na podstawie tak sporządzonego operatu, dopuścił się naruszenia art. 80 (w zw. z art. 140) k.p.a., tj. nie dokonał należytej oceny ww. dowodu. A uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło w sposób istotny wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania – skoro według twierdzeń Skarżącej średnia cena nieruchomości drogowej na terenie Gminy wynosi [...] zł/ m2. (Ubocznie godzi się zauważyć, że jak wynika z wniosku inicjującego kontrolowane tu postępowanie administracyjne, wnioskodawcy byli skłonni przystać na odszkodowanie ustalone według zbliżonej stawki – [...] zł/m2). Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że w pojęciu "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" mieszczą się także kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 03.02.2011 r., I OSK 497/10, CBOSA). Odnosząc się natomiast do zarzuty Skarżącej co do niezasadnego rozszerzenia przez rzeczoznawcę badanego rynku nieruchomości – na teren gminy sąsiedniej (w obrębie tego samego powiatu) – należy stwierdzić, że jest on chybiony. Co prawda zgodzić należy się ze Skarżącą, iż dopiero brak transakcji na rynku lokalnym uprawnia do sięgnięcia po transakcje z rynku regionalnego, to jednakże należy mieć na uwadze, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Natomiast w orzecznictwie ugruntował się pogląd – który należy podzielić – według którego zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki NSA: z 22.05.2012 r., I OSK 701/11; z 20.10.2010 r., I OSK 23/10; z 08.01.2014 r., I OSK 1460/12 – CBOSA). Z powyższych względów zarówno transakcje z terenu gminy K., jak i z terenu gminy S. należy uznać za transakcje z tego samego rynku lokalnego, tj. powiatu szamotulskiego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (1140 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł – § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wystąpić do rzeczoznawcy o aktualizację operatu i w przypadku jej uzyskania winien wyjaśnić z rzeczoznawcą oraz ocenić zasadność pominięcia przy wycenie transakcji nieruchomościami drogowymi Natomiast ewentualna odmowa dokonania aktualizacji, podobnie jak brak satysfakcjonujących wyjaśnień rzeczoznawcy w ww. kwestii, spowoduje konieczność uchylenia decyzji Starosty i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, celem zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego.