IV SA/Po 753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Okręgowy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwale tej Prokurator zarzucił naruszenie - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym , podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.z 2015 poz. 1390 ze zm.; zwanej dalej "u.p.p.r.") poprzez wskazanie w § 2 ust.4 pkt 3 załącznika do uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały bez jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zdaniem Prokuratora uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podejmowana jest na podstawie upoważnienia wykonawczego, a więc w sytuacji, gdy ustawa sama reguluje treść danej materii, a upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania jedynie trybu jej wykonania. Zróżnicowany skład osobowy zespołu interdyscyplinarnego, zakres kompetencji, stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jednoznacznie wskazują na charakter uchwały jako aktu prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie - art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Nie zachowanie tego wymagania czyni uchwałę nieważną. Niezależnie od powyższego zdaniem Prokuratora Rada Gminy była upoważniona do ustalenia sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, nie natomiast do tworzenia przesłanek materialno-prawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym treść § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Zdaniem Rady Gminy uwzględnienie skargi w zakresie § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały nie dyskwalifikuje pozostałej części uchwały. Odnosząc się do kwestii publikacji przedmiotowej uchwały Rada Gminy stwierdziła, że uchwała została podjęta w 2010 r. i nie została wówczas potraktowana jako akt prawa miejscowego, zgodnie z panującą wówczas interpretacją przepisów prawa i stanowiskiem judykatury w przedmiotowej materii. Zaskarżona Uchwała Rady Gminy była badana przez organ nadzoru po jej podjęciu i organ nadzoru do dnia dzisiejszego jej nie zakwestionował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Należy zatem zgodzić się ze Skarżącym, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie zaskarżona uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. Zasadnie Prokurator również podniósł, że Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie określając w § 2 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zaznaczyć należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważniała Radę Gminy do uregulowania w zaskarżonej uchwale tylko i wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji