IV SA/Po 771/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 marca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. S. pomocy w formie zasiłku celowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 1 marca 2024 r. M. S. wniósł o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Domagał się umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej, zdrowotnej i płatniczej w związku z potrzebami niezbędnymi do egzystencji, tj. opłatami oraz zakupem niezbędnych rzeczy. Następnie szczegółowo wymienił rodzaje potrzeb oraz wysokość środków finansowych, jakie są wymagane na ich pokrycie. Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 27 marca 2024 r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego argumentując. W motywach rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że w dniu 15 marca 2024 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania M. S. w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą. M. S. zaprosił pracowników do domu jednak na wstępie poinformował, że nie podpisze żadnych dokumentów. W ocenie strony sam fakt, że pracownicy znajdują się w jego domu jest już wywiadem środowiskowym. Zdaniem organu zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwiał wyjaśnienie sprawy i powodował niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb podopiecznych ośrodka oraz niebezpieczeństwo nierównego ich potraktowania, czemu należy zapobiegać. Uczynienie przez ustawodawcę wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podstawowym środkiem dowodowym w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej służyć ma zatem sprawiedliwemu ich rozdysponowaniu. Jednocześnie uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec strony, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej trudnej sytuacji życiowej. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent wskazał, że umożliwienie przeprowadzenia wywiadu służy ustaleniu sytuacji rodzinnej i materialno-bytowej, co jest podstawą do przyznania pomocy. Wymaga zatem aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest możliwe jej wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu z wnioskodawcą, który najlepiej może sprecyzować oraz wskazać swoje potrzeby. Dalej organ wyjaśnił, że pomimo prób ustalenia faktycznej sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej, strona nie wykazała chęci współpracy w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, a sam fakt wizyty w miejscu zamieszkania wnioskodawcy nie jest równoznaczny z pojęciem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. argumentując, że umożliwił pracownikom przeprowadzenie wywiadu, ponieważ zaprosił ich do domu informując tylko, że nie złoży podpisów pod przeprowadzonym wywiadem z uwagi na brak pogłębiania zaufania art. 8 k.p.a. do organu i pracowników MOPS, a w szczególności na decyzje odmowne przyznania pomocy z miesiąca lutego 2024 r. Zdaniem Odwołującego się nie jest potrzebna tak częsta aktualizacja wywiadu środowiskowego. Wniosek pochodzi od tej samej osoby, wszystkie fakty, tzn. dochodowe, zdrowotne związane z sytuacja ogólna są bardzo dobrze znane organowi, w szczególności, że przyznano od miesiąca stycznia 2024 r. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Powtórzył, że nie wie po co ma składać podpisy skoro otrzyma decyzję odmowną. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku mają charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany". Decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności - jest w szczególności ograniczone zasadami postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a uzupełnionej przepisami art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż organy administracji publicznej na podstawie powyższych przepisów zobowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego - dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym, przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Następnie Kolegium odniosło się rozumienia art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wynikającego z niego braku współdziałania osoby z pracownikiem organu. Podkreślił, że pomoc społeczna ma pełnić funkcję subsydiarną, przy czym od adresata pomocy wymaga się współpracy. Kolegium oceniło postawę M. S. jako wyłącznie bierną i roszczeniową. Strona od długiego czasu nie czyni żadnych kroków, by poprawić swoją sytuację materialno-bytową, a instytucję pomocy społecznej traktuje jako stałe i regularne źródło dochodów. Kolegium podkreśliło, że każdorazowo odwołuje się od wszelkiej przyznanej pomocy, uważając ją za niewystarczającą. W niniejszej sytuacji postawa M. S. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie jakichkolwiek okoliczności bytowo-finansowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. S.. W jej treści wskazywał, że kłamliwe są stwierdzenia, jakoby uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu. Podał, że chce współpracować z MOPS, jednak arbitralnie jest mu odmawiana pomoc. Jego zdaniem sprawozdawca jego sprawy w SKO tylko go obraża. Natomiast Kolegium nie ustalono nic na temat jego obecnej sytuacji zdrowotnej, bytowej i finansowej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Pismem, które wpłynęło do tut. Sądu dnia 14 stycznia 2025 r. ustanowiony prawem pomocy pełnomocnik z urzędu M. S. podtrzymał wniesioną skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto w jej uzupełnieniu wskazał, że Skarżący niezmiennie podtrzymuje, że wyraża wolę pełnej współpracy z pracownikami socjalnymi, w tym w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący nie uniemożliwiał pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ w żaden sposób powyższego nie wykazał, a nadto powyższe nie wynika z akt sprawy. Dalej peł. skarżącego argumentował, że w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak wynika już z samej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2024 r. (utrzymanej w mocy decyzją Organu), skarżący "zaprosił pracowników do domu(...)". Powyższe zdaniem pełnomocnika jednoznacznie świadczy o woli Skarżącego, aby wywiad środowiskowy został przeprowadzony. Skarżący potwierdza, że oświadczył, że nie złoży podpisu pod protokołem obejmującym wywiad środowiskowy, jednak powyższe wynika z tego, że pracownicy socjalni bezpośrednio po wejściu do domu Skarżącego, a przed przeprowadzeniem kompleksowego wywiadu środowiskowego, z góry oświadczyli że zasiłek celowy nie zostanie Skarżącemu przyznany. Mając zatem na uwadze negatywne (nieuzasadnione) nastawienie pracowników socjalnych do osoby skarżącego oraz załatwienia sprawy przyznania przedmiotowego świadczenia, Skarżący odmówił złożenia podpisu pod protokołem wywiadu środowiskowego. Organ gołosłownie twierdzi, że Skarżący prezentuje postawę bierną i roszczeniową. Powyższe ustalenia Organu nie mają jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym sprawy. Już chociażby ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu w postaci decyzji z dnia 2 stycznia 2024- r. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego wynika, że Skarżący współpracuje z organami administracyjnymi, bowiem w tamtej sprawie wywiad środowiskowy został w pełni przeprowadzony. W niniejszej sprawie z kolei przyczyny braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego leżą po stronie organu. Co więcej, zakres potrzeb wymienionych przez Skarżącego we wniosku z dnia 1 marca 2024 r. oczywiście nie wskazuje na postawę roszczeniową. Skarżący wskazał jedynie niektóre aktualnie potrzebne wydatki, a nie bezrefleksyjnie oczekując chociażby wszystkich możliwych na gruncie ustawy świadczeń w ramach zasiłku celowego. Organ zdaniem pełnomocnika nie przedstawił jakiegokolwiek wartościowego stanowiska w niniejszej sprawie. W związku z powyższym pełnomocnik zwrócił uwagę na następujące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w niniejszej sprawie: 1. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym: a. niewyjaśnienie niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, w szczególności co do potrzeb Skarżącego wymienionych we wniosku z dnia 1 marca 2024 r. o przyznanie zasiłku celowego tj. w zakresie pokrycia kosztów zakupu gazu do butli, energii elektrycznej za okres dwóch miesięcy, faktury VAT za wodę i ścieki, doładowania telefonu komórkowego, drobnego remontu i napraw w domu, w zakresie kwot szczegółowo oznaczonych we wniosku z dnia 1 marca 2024 r., b. brak chociażby podjęcia jakiejkolwiek kolejnej próby aktualizacji danych wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, c. przyjęcie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy już z akt sprawy wynika, że skarżący miał wolę, aby przeprowadzić wywiad środowiskowy, zapraszając pracowników socjalnych do domu, a jedynie negatywne nastawienie pracowników socjalnych do osoby skarżącego i załatwienia sprawy - poprzez przekazanie skarżącemu na samym wstępie wywiadu informacji o przesądzeniu już, że skarżący nie otrzyma wnioskowanego zasiłku - spowodowało odstąpienie pracowników socjalnych od przeprowadzenia wywiadu i brak złożenia przez skarżącego podpisu pod protokołem, d. brak wykazania przez organ domagania się od Skarżącego złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (vide art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej), a w konsekwencji brak podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego, e. brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów, potrzebnych do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, do czego organ jest zobowiązany na tle art. 107 ust. 5b i 5d ustawy o pomocy społecznej, f. brak ustalenia, że sytuacja Skarżącego zasługuje na uznanie jako szczególna i wyjątkowa, a w konsekwencji brak zbadania podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej w sytuacji wydawania uprzednio odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie: a. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] b. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] c. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] 2. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3. Naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie dowodów, na których organ się oparł, przyjmując że postawa skarżącego ma charakter "wyłącznie bierny i roszczeniowy", skarżący "od długiego czasu nie czyni żadnych kroków, by poprawić swoją sytuację materialno-bytową", a instytucje pomocy społecznej skarżący ma traktować jako "stałe i regularne źródło dochodów", a nadto że to postawa skarżącego uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, 4. Naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie: a. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] b. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] c. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w sprawie [...] 5. Naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek otrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2024 r. 6. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2024 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu zasiłku celowego zgodnie z wnioskiem skarżącego. 7. Naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak przyznania wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego w sytuacji, w której, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, świadczenie to powinno zostać przyznane. 8. Naruszenie art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak przyznania świadczenia w trybie specjalnego zasiłku celowego w sytuacji odmowy przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 ustawy. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. stawił się zawodowy pełnomocnik Skarżącego wnosząc i wywodząc, jak w skardze oraz w swoim piśmie z dnia 14 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje wydanie w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach sprawowanej kontroli Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej także jako "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagał się Skarżący. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 – dalej jako: u.p.s.). Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodatkowo art. 3 u.p.s., stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), a zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Pomocy społecznej udziela się osobom w szczególności z powodu niepełnosprawności (art. 7 pkt 5 u.p.s.). Świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 c u.p.s.). Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Oczywistym jest, że przepis ten zawiera przykładowe cele, na które może być przeznaczony zasiłek celowy. Nadto z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której zależy udzielenie bądź nieudzielanie wnioskowanej pomocy. Decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez Skarżącego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji tego rodzaju, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powinien zbadać czy w toku postępowania zebrano w wystarczający sposób materiał dowodowy i czy wyjaśniono w sposób dokładny stan faktyczny sprawy oraz czy w kontekście poczynionych ustaleń odpowiednio zastosowano normy prawa materialnego. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega więc jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywiste jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wydanie przez organ decyzji rozstrzygającej w przedmiocie zasiłku musi, zatem zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. jest wywiad środowiskowy, bądź jego uaktualnienie. Jak podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu skutecznego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym nieudzielanie informacji istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z treścią art. 107 ust. 4a i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc finansową ze środków publicznych złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3468/15; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 502/21; z 17 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 764/23; z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1966/19; z 16 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 939/22; z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1800/21, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1966/19, z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07 - CBOSA). Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko przyjmując jako własne. Wywiad środowiskowy jest zatem obligatoryjną formą postępowania wyjaśniającego, która wymaga od strony aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można go zastąpić innymi środkami dowodowymi. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, Skarżący odmówił podpisania kwestionariusza przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Co więcej, nie udzielił żadnych informacji wynikających z treści formularza wywiadu, co do otrzymywanych świadczeń, aktualnych łącznych dochodów, aktualnej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zawodowej, zdrowotnej, czy innych co skutkowało nieustaleniem istotnych okoliczności w tym zakresie przez pracowników organu i w konsekwencji uniemożliwieniem zebrania materiału dowodowego służącego pozytywnemu załatwieniu sprawy dla Skarżącego (część IV formularza wywiadu w aktach adm. I inst.). Takie postępowanie Skarżącego w wyżej wymienionych kwestiach, jak zasadnie uznały organy orzekające, wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie zasługują na aprobatę twierdzenia Skarżącego i jego pełnomocnika w tym zakresie, że samo wpuszczenie do mieszkania pracowników socjalnych było wystarczającą formą współpracy, aby uzyskać wnioskowane świadczenie. To, że Skarżący wyraża obecnie wolę współpracy w efekcie negatywnego rozpoznania jego wniosku nie sprawia, że uznać można, iż na etapie przeprowadzania wywiadu środowiskowego postępował prawidłowo. Stoi to w sprzeczności z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy. Nie sposób uznać, że przyczyny nieprzeprowadzenia wywiadu w niniejszej sprawie leżą po stronie organu. Wnioskodawca konsekwentnie podtrzymywał, że skoro pracownicy organu poinformowali go, że nie otrzyma świadczenia to za bezzasadne uznał podpisywanie protokołu wywiadu. W ocenie Sądu, taka postawa wnioskodawcy była nieuzasadniona, gdyż to organ w świetle zebranego materiału dowodowego podejmuje decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a skoro wnioskodawca uniemożliwił zebranie tego materiału dowodowego, co jest to równoznaczne z odmową współdziałania z organem pomocy społecznej (art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s.). W ocenie Sądu, wnioskodawca, który nie po raz pierwszy ubiega się o przyznanie pomocy społecznej i znając procedurę przyznania takiej pomocy ze środków publicznych, winien zadbać o rzetelne i sprawne przeprowadzenie tego dowodu, który ma fundamentalne znaczenie w sprawie przyznania zasiłku celowego. W tym celu powinien uprzednio zgromadzić i przygotować stosowne dokumenty obrazujące jego aktualną sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną, które pozwoliłyby pracownikowi zebrać materiał i ocenić faktyczną sytuację wnioskodawcy i jego realne potrzeby. Skarżący winien aktywnie uczestniczyć w wywiadzie, udzielać odpowiedzi na zadane przez pracownika socjalnego pytania, jako że dowód z wywiadu środowiskowego pozwala organowi na poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Jednocześnie podkreślić trzeba, że jeśli - jak twierdzi Skarżący – nie miał zaufania do pracowników organu, to nic nie stało na przeszkodzie, aby przedstawił własne pisemne zastrzeżenia do wywiadu środowiskowego, bądź też na piśmie odniósł się do zaistniałej sytuacji, czego jednak na etapie postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość nie uczynił. Nie może okazać się skuteczna argumentacja Skarżącego, że skoro organowi znana jest sytuacja majątkowa, rodzinna i zdrowotne Skarżącego, to zbędne jest podawanie danych, którymi organ dysponuje w związku z przyznaniem zasiłku stałego w styczniu 2024 r. W ocenie Sądu wniosek Skarżącego zainicjował nową sprawę, która wymaga załatwienia jej przez organ zgodnie z prawem i w tym zakresie wymagane było aktywne współdziałanie z organem i udzielenie przez Skarżącego aktualnego wywiadu środowiskowego, o czy jeszcze poniżej. Przy czym, wbrew wydźwiękowi argumentacji Skarżącego i pełnomocnika, Sąd nie neguje potrzeb Skarżącego w zakresie pomocy społecznej. Przeciwnie, o potrzebie wsparcia świadczy sytuacja majątkowa i zdrowotna M. S. i uprzednio wydane decyzje w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, na które powołuje się pełnomocnik. Sąd nie dopatrzył się jednak niewyjaśnienia niezbędnej potrzeby bytowej Skarżącego w tej sprawie, jak zarzuca pełnomocnik. Pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej", dla zaspokojenia której przyznawany jest zasiłek celowy, należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo (vide: wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, CBOSA). Zdaniem Sądu złożenie rzeczonego wniosku sugeruje, że Skarżący wymaga pomocy w zaspokojeniu tej niezbędnej potrzeby. Niemniej w sprawie tego konkretnego wniosku z dnia 1 marca 2024 r. nie mogło to nawet podlegać merytorycznej ocenie, bo po uznaniu że Skarżący nie współdziałał z organem, to właśnie ta kwestia stała się przesłanką do wydania decyzji odmownej w zakresie przedmiotowego wniosku. Dodatkowo wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie art. 41 pkt 1 u.p.s. nie miał w ogóle zastosowania. Co do zasady świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na wniosek (art. 102 u.p.s.). Działanie organu z urzędu powinno odnosić się przede wszystkim do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia warunki do uzyskania innego świadczenia. Jednakże w niniejszej sprawie skoro podstawą do odmowy przyznania zasiłku celowego była odmowa przeprowadzenia wywiadu, to nie było podstaw do działania organu z urzędu w sprawie świadczenia z art. 41 u.p.s. Ponadto, odnosząc się do argumentów skargi i pisma pełnomocnika w zakresie, w jakim twierdzi się w nich, że właściwie przeprowadzenie rzeczonego wywiadu środowiskowego względem Skarżącego nie było konieczne, albowiem stale korzysta on z pomocy społeczne, uznać należy je za chybione. Jak stanowi art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Wywiady środowiskowe sporządza, więc organ nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a nie sposób mu czynić z tego powodu zarzutów – skoro złożony został nowy wniosek uznał i zasadnie organ uznał, że jest on konieczny w związku z uzyskaniem aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Z uwagi na powyższe, wszelkie zarzuty podnoszone w skardze, jak i w piśmie pełnomocnika odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisów o charakterze procesowym, okazały się chybione i nie odniosły skutku. Podsumowując, Sąd na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy prawidłowo odmówiły Skarżącemu przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania z organem pomocy społecznej nie naruszając tym samym granic uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podjęły wszelkie czynności niezbędne celem prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i w oparciu o tak zebrany materiał dowodowym, który poddały wszechstronnej i wnikliwej analizie rozstrzygnęły sprawę. Wybór rozstrzygnięcia i kryteria, którymi kierowały się organy obu instancji przy ich wyborze zostały przy tym prawidłowo i logicznie, zgodnie z wymogami art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. umotywowane. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, jak orzekł w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu rozpoznany został przez referendarza sądowego zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.