IV SA/Po 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski Asesor sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], za wyjątkiem tej tylko części w której organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup parasola w kwocie 20 złotych, II. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w tej tylko części w której organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup parasola w kwocie 20 złotych. /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/M.Dybowski KB/ IV SA/ Po 785/05 Uzasadnienie W odpowiedzi na wnioski K.P. z dnia [...].11.2004 r. i [...].12.2004r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].12.2004r. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu [...] 2005r. w kwocie 330 zł, na zakup biletów MPK, na opłatę czynszu po otrzymaniu decyzji UM o wysokości dodatku mieszkaniowego, na środki czystości w kwocie 120 zł na 6 m-cy lub 20 zł w miesiącu [...] 2005r., na opłatę bieżącego rachunku za zużytą energię elektryczną i gaz po przedłożeniu rachunku, na zakup leków w celu uzupełnienia domowej apteczki w kwocie 30 zł, na zakup kurtki zimowej w kwocie 120 zł, na zakup dwóch par spodni w kwocie 200 zł, na zakup dwóch par spodni w łącznej kwocie 120 zł, na zakup czterech par ciepłych skarpetek na łączna kwotę 24zł, na zakup ciepłej bielizny w kwocie 30 zł, na zakup parasola w kwocie 20 zł. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust 1 i 3, art. 11 ust. 2 w związku z art. 39 ust.1 i 2 oraz art. 106 ust 4 ustawy z dnia 12. 03. 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U.Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups ). W uzasadnieniu stwierdzono, że K.P. jest osobą bezrobotną, zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, nie deklaruje żadnych dochodów własnych, w związku z tym spełnia kryteria art. 8 ust. pkt 1 ups, kwalifikujące do otrzymania zasiłku celowego na podstawie art. 39 w/w ustawy. Równocześnie uwzględniono art. 3 ust.1, określający ogólny cel pomocy społecznej, polegający na wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W świetle tego przepisu, postawa Strony nie uzasadnia przyznania pomocy pieniężnej na wskazane cele. Organ wskazał na brak od czerwca 2002r. dokumentacji dotyczącej poszukiwania pracy mimo tego, że K. P. była wielokrotnie zobowiązywana do poszukiwania pracy. Taka postawa świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji i upoważnia organ, na mocy art. 11 ust. 2 ups do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ wziął pod uwagę także fakt, , co potwierdziła w oświadczeniach pisemnych z [...].05.2004r. i [...].12.2004r. Organ wskazał także na uznaniowy charakter decyzji w sprawie zasiłku celowego oraz na fakt, że K. P. w miesiącach grudzień 2004r do kwiecień 2005r. jest objęta pomocą w postaci zasiłku okresowego w wysokości 418 zł. miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. P. zarzuciła organowi świadome pomijanie Jej oświadczeń i wyjaśnień oraz " pozorność stawianych zarzutów". W pierwszej kwestii strona wskazała na swoje pisma z [...].09.2004 r. oraz z [...].12.2004 r.; w tym ostatnim chodzi zwłaszcza o jej zastrzeżenia do treści "rzekomych uzgodnień". W drugiej kwestii K. P. wskazała na brak środków na poszukiwanie pracy oraz brak podstaw prawnych, poprzez brak tytułu prawnego do mieszkania ( wykluczenie z członkostwa w spółdzielni), do oddania w najem jednego z pokoi w zajmowanym mieszkaniu. Odwołująca się zarzuciła też organowi przekraczanie jego uprawnień poprzez przeprowadzanie szczegółowych "dochodzeń" co do możliwości udzielania jej pomocy ze strony rodziny, a nadto zakwestionowała możliwość podejmowania na podstawie ups decyzji uznaniowych. K. P. sformułowała w odwołaniu także ogólne uwagi co do złych intencji i metod stosowanych przez pracowników MOPR w w P. – Filia N. M., bez wskazania konkretnych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przede wszystkim podkreślił nieobowiązkowy charakter świadczeń w postaci zasiłków celowych oraz związany z tym uznaniowy charakter decyzji w tych sprawach, co nie oznacza dowolności. Zdaniem SKO w P., organ I instancji, prawidłowo zastosował przepisy ups oraz kpa. Organ II instancji podniósł, że stronie przyznano pomoc w postaci zasiłku okresowego w wys. 418 zł, co stanowi "maksymalną możliwą do ustanowienia kwotę", a także że " nie bez znaczenia jest częsty brak zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz brak zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z synem i odmówienie podania adresu zamieszkania syna" oraz " fakt nie podejmowania przez skarżącą żadnych działań zmierzających do podjęcia zatrudnienia". K. P. na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., wnosząc o jej zmianę i poprzedzającej ją decyzji, a także o ustalenie, że organy I i II instancji dopuściły się nieuzasadnionej zwłoki, oraz o "rozstrzygnięcie zagadnień prawnych" co do legalności uznania administracyjnego w świetle Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, Strona zarzuciła organom naruszenie art. 1; 2; 23; 32; 36; 43; 49b ups i art. 6; 7; 8; 10; 12; 35-38; 79; 81; 86; 95; 107 kpa, w tym art.15 określającego zasadę dwuinstancyjności, oraz art. 2 i 32 Konstytucji. Skarżąca wskazuje też na świadome pogarszanie przez organy jej sytuacji, godzenie w godność osobistą ( chodzi o stawiane wymagania co do dokumentowania poszukiwania pracy) oraz "uciążliwe nękanie" poprzez wykorzystywanie środowiskowych wywiadów. W odpowiedzi na skargę, organ wnosi o jej oddalenie, powtarzając argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1.Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś z art. 135 ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisów ppsa nie wynika, by wojewódzki sąd administracyjny był upoważniony do generalnego "rozstrzygania" takich "zagadnień prawnych" jak legalność uznania administracyjnego w świetle Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej. W związku z zarzutami skargi, Sąd musi natomiast zająć stanowisko co treści przepisów prawnych, na podstawie których podjęto zaskarżone decyzje, a więc m. in. czy w myśl konkretnych przepisów ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym i czy o prawie do tego zasiłku organ rozstrzyga w formie decyzji uznaniowej. Stanowisko w obu sprawach rzutuje na ocenę działań obu organów w niniejszej sprawie. Przesądza też o granicach kontroli administracyjnoprawnej decyzji, dokonywanej przez Sąd. 2. Swoją ocenę obu decyzji Sąd poprzedzi ustaleniem co do ostatnio wskazanych kwestii. Warto przy tym zaznaczyć, że unormowania obowiązującej aktualnie ustawy o pomocy społecznej "przejęły" z poprzednio obowiązującej ustawy o takim samym tytule z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.- dalej ups z 1990r.) konstrukcję zasiłku celowego oraz konstrukcje decyzji w tych sprawach ( inaczej rzecz się ma w odniesieniu do zasiłku okresowego – art. 38 ups), a także założenia i cele pomocy społecznej i cele ustawy normującej pomoc społeczną. W związku z ostatnio wymienionymi kwestiami pozostaje podobnie – jak w poprzedniej ustawie – prawnie unormowany obowiązek współdziałania strony w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej – art. 4 ups i konsekwencje braku współdziałania – art.11 ust.2 ups, a także znaczenie i zasady przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Pozwala to, oceniając działania organów na podstawie ups z 2004r., korzystać z bogatego piśmiennictwa i orzecznictwa na tle unormowań ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Co do charakteru zasiłku celowego i decyzji jego dotyczących, to Sąd podziela ugruntowaną linię judykatury i poglądy jurysprudencji. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, jak wynika z art. 39 ups, co jest równoznaczne z tym, że decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok NSA z 05.03.1998r. ( I SA 984/97, LEX nr 45812). Wyrażono w nim następujący pogląd: podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza, że "(...) organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie. W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości finansowe, uznał, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe tam kierowanie środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa." O uznaniowości decyzji w sprawie zasiłku celowego świadczy też to, że przepisy nie określają jego wysokości ani nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie, wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony- sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej ( wyrok NSA z 28.02.1996r.;SA/Gd 1472/9, LEX nr 44079). Innymi słowy, z unormowania ups nie wynika, by obywatele mieli roszczenie w sensie materialnoprawnym o przyznanie zasiłku celowego; w takich sytuacjach ustawodawca posługuje się konstrukcją "uznania". Odpowiadając zatem na wątpliwość K. P., wyrażoną w skardze, należy stwierdzić, że ustawa o pomocy społecznej nie tyle "dopuszcza" ( jak to określa Skarżąca) zasadę administracyjnego uznania, co wręcz na takiej właśnie zasadzie nakazuje orzekać w sprawach zasiłku celowego. Zdaniem Sądu, zacytowane tezy, a zwłaszcza przepisy: art. 2 ust 1 i art. 3 ust. 3 i 4 ups wskazują też na racje, przemawiające za taką konstrukcją niektórych świadczeń, w tym zasiłku celowego. Najogólniej mówiąc, chodzi z jednej strony o ograniczone środki, z drugiej o cele pomocy społecznej, która z założenia ma mieć charakter uzupełniający możliwości osoby potrzebującej wsparcia i możliwości członków jej rodziny, którzy są ustawowo obowiązani do alimentacji. Nie bez znaczenia jest fakt, że pomoc społeczna udzielana jest ze środków publicznych, które – choćby w porównaniu z potrzebami socjalnymi – występują w ograniczonej wysokości. Warto zauważyć, że środki publiczne pochodzą głównie z podatków, a ich podstawowym źródłem są przychody osób pracujących i przedsiębiorców oraz mienie tych podmiotów. Redystrybucja tych środków poprzez budżet państwa bądź budżety terenowe jest wyrazem solidaryzmu obywatelskiego, o jakim mowa m.in. w art. 20 Konstytucji RP. Z tego co powiedziano, jednoznacznie wynika, że udzielanie pomocy społecznej musi być nie tylko odpowiedzialne z punktu widzenia interesów osób potrzebujących wsparcia, ale i z punktu widzenia tych, którzy te środki wypracowują i z punktu widzenia całego społeczeństwa, oczekującego na coraz lepszą realizację funkcji ogólnospołecznych (art. 5 Konstytucji). W tych obszarach, gdzie występuje konieczność ważenia różnych interesów, ustawodawca często stosuje "uznanie administracyjne", co oczywiście nie oznacza dowolności. Obowiązki organów orzekających w warunkach uznania, tak w zakresie postępowania wyjaśniającego ( w tym przede wszystkim posterowania dowodowego), oraz w zakresie uzasadnienia decyzji, są znacznie poważniejsze niż w przypadkach ustawowego związania organu (m. in. Zb. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999r. str.312 ). Temu, aby podejmowanie decyzji nie było dowolne, służy też kontrola sądowoadministracyjna. 3. Przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, co wynika wprost z użytego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej z 2004r. wyrazu "może" w odniesieniu do kompetencji organu. Oznacza to, że ocena występowania przesłanek, od których zależy przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego, należy do organów pomocy społecznej. Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sądy administracyjne badają zatem zgodność decyzji z przepisami kompetencyjnymi i proceduralnymi. W szczególności kontroli podlega to, czy podjęto wszelkie czynności w celu ustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, czy jego ocena jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Przez przesłanki ustawowe rozumie się nie tylko te wskazane w art. 39 ups, ale i te, o których mowa w przepisach ogólnych ustawy, zwłaszcza w art. 3 i art. 4 ups. Chodzi więc też o wielkość posiadanych środków i zakres potrzeb, które organy, mające w zakresie swoich zadań pomoc społeczną, są obowiązane uwzględnić. Od tak umotywowanej ( a więc nie "swobodnej" ) woli organu, zależy zatem, czy pomoc społeczna w tej formie zostanie przyznana i w jakiej wysokości. Decyzja odmowna lub nie uwzględniająca w całości wniosku strony powinna natomiast, z tych samych względów, o których była mowa, zostać szczegółowo uzasadniona. Równocześnie pozwoli to na kontrolę prawidłowości decyzji z punktu wymogów art. 7 kpa i 77 §1 kpa (np. wyrok NSA z 09.02.2001r.; I SA 2116/00 – LEX nr 79609, wyrok z 26.09.2000r.; I SA 945/00 – LEX nr 79608). Dodatkowe przesłanki odmowy przyznania zasiłku celowego, poza w/w wymienionymi, zostały wyraźnie określone w art. 11 ust. 2 ups; w tym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Jak zaznaczono, takie samo rozwiązanie obowiązywało w poprzedniej ustawie. Już wówczas wskazywano, że brak współdziałania przejawia się głównie w związku z przeprowadzaniem wywiadów środowiskowych i w związku z zaleceniami pracownika socjalnego. Nie chodzi przy tym tylko o spolegliwość strony, ale o jej rzeczywistą aktywność i inicjatywę, jaką można oczekiwać, uwzględniając wiek, stan zdrowia, w tym psychicznego, wykształcenie, środowisko, którym strona przebywa; aktywna postawa leży wręcz w interesie strony ( por. np. wyrok NSA, Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 20.12.2001r.; II SA/Po 1662/00). Wskazane tu i pewnie wiele innych czynników obiektywnie składa się na większe bądź mniejsze możliwości zapewnienia osobie godziwych warunków życia. Nie sposób oczekiwać, by pracownicy socjalni, prowadzący postępowanie wyjaśniające w sprawie świadczenia z pomocy społecznej, nie brali pod uwagę w/w czynników, ponieważ nie mogliby wówczas spełnić nałożonego na nich zadania, jakim jest " ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin" – art. 107 ust.1 ups oraz §2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220 - dalej rozporządzenie; aktualnie kwestie te w taki sam sposób normuje § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki społecznej z 19.04.2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego; Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Jeśli zaś chodzi o zalecenia pracownika socjalnego, to wobec osób w wieku aktywności zawodowej, z reguły obejmują one przede wszystkim poszukiwanie pracy. Wiąże się to z tym, że, jak wskazywano, istotą pomocy – prócz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych – jest doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osoby korzystającej z pomocy ( art.3 ust. 1 i 2 ups.). Nie bez znaczenia jest i to, że podstawowym żądaniem, kierowanym do organów pomocy społecznej, jest udzielenie pomocy o charakterze finansowym. Odnosząc to, co wyżej powiedziano, do pojęcia "współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji socjalnej", należy uznać, że brakiem takiego współdziałania może być też bierna postawa, która utrudniania należyte przeprowadzenie wywiadów i nie prowadzi do realizacji zaleceń pracownika socjalnego. W tym drugim zakresie, każda osoba oczekująca pomocy powinna oczywiście dokumentować swoją aktywność. Jeśli zaś chodzi o wywiad, to jego rola w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna , jest on bowiem swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kpa, podlegającą rygorom art. 68 §2 kpa (wyrok NSA z 07.05.2002r.-I SA 3337/01-LEX nr 81651 oraz wyrok z 10.11.1994 r., I SA 1073/94 – Sam. Teryt. 1997/3/76). W związku z tym należy, za ugruntowana linią orzecznictwa powtórzyć, że zgodnie z art. 67 §1 kpa, z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracyjny powinien sporządzić protokół, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (wyrok NSA z 12.04.200r.; II SA/Gd 1089/98 – nie publ.). 4. Uwzględniając powyższe uwagi przy ocenie postępowania w sprawie K. P., Sąd widzi potrzebę wyraźnego odróżnienia przesłanek materialnoprawnych rozstrzygania w sprawie zasiłku celowego od wymogów formalnych, jakie na organy właściwe w tych sprawach nakładają przepisy ups oraz rozporządzenia i przepisy kpa. Z tego punktu widzenia Sąd nie przesądza, czy organy miały podstawy do podjęcia zaskarżonych decyzji, tj do odmowy przyznania zasiłku celowego, natomiast stwierdza, że wskazane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia nie zostały należycie udokumentowane. W aktach sprawy brak dowodów na okoliczności podniesione w uzasadnieniach; dotyczy to tak decyzji I jak i II instancji. a) Organy obu instancji nie wykazały, na czym polegał brak współpracy K. P. z pracownikami socjalnymi w związku z ich obowiązkiem przeprowadzania wywiadów. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art.107 ust.4 ups, wywiad lub aktualizację przeprowadza się " nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku danych", a w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia –" w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia". Stąd częste występowanie przez Skarżącą z wnioskami o przyznanie pomocy, musi skutkować częstymi wywiadami. Sąd nie dopatruje się w takiej postawie pracowników socjalnych oznak " uciążliwego nękania" Strony, o czym pisze K. P. w skardze. Podobnie pozytywnie należy ocenić dociekliwość pracowników przy sporządzaniu wywiadu, bo tego wymaga od nich kpa, przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 , a także 107 § 3, zwłaszcza przy dużych potrzebach pomocy społecznej i ograniczonych środkach pomocowych. Pozostając przy zarzucie Skarżącej dotyczącym nękania jej przez organy, to Sąd nie podziela poglądu, że stosunki rodzinne osób korzystających z pomocy społecznej pozostają sferą konstytucyjnie chronionej prywatności, także przed pracownikami socjalnymi, a "nagabywanie" w tym zakresie z zasady można było uznać za "nieuzasadnione, żenujące wścibstwo." W myśl art. 128 i 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi. Osoba ubiegająca się o pomoc społeczna godzi się na to, że organy pomocowe podejmować będą działania konieczne do należytego wyjaśnienia także sytuacji rodzinnej Strony pod kątem możliwości udzielenia Jej wsparcia. b) Jeśli zaś chodzi o współdziałanie zmierzające do życiowego usamodzielnienia osób, to wyrazem pozytywnej postawy takich osób jest wykazanie swoich starań w poszukiwaniach pracy. Wymaganie od Skarżącej dokumentowania poszukiwań nie wykracza poza kompetencje organów pomocowych. Sąd nie widzi uzasadnienia dla twierdzeń Skarżącej zamieszczonych w skardze, że wypełnianie "karty poszukiwania pracy" "godzi w jej godność i prawo do nieupubliczniania jej sytuacji". Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu, poszukiwanie pracy, celem zapewnienia środków na własne utrzymanie, jest godne najwyższego uznania. Na marginesie Sąd jest zdania, że duże miasto, jakim jest P., gdzie bezrobocie sięga 4 procent i odpowiada bezrobociu naturalnemu, daje duże szanse, zwłaszcza osobom wykształconym, uzyskania pracy, choćby sezonowej, bądź pracy "przy rodzinach", np. polegającej na opiece nad dzieckiem. Nadto, poszukiwanie pracy w takim mieście, dla osób w nim mieszkających, nie powinno wiązać się z ponoszeniem większych kosztów. Powracając do oceny zaskarżonych decyzji, stwierdzić należy, że jedną z przyczyn uznania ich za wadliwe jest brak należytego udokumentowania mało aktywnej postawy K.P., bądź wręcz odmowy z Jej strony realizacji zaleceń pracownika socjalnego. Należy stwierdzić, że obowiązkiem organu jest zebranie dowodów na bierność bądź odmowę pozytywnego zachowania się Strony, np. poprzez żądanie wyraźnego oświadczenia się w danej kwestii w protokole. Odmowę złożenia takiego oświadczenia, bądź podpisania protokołu, też należy omówić w protokole ( art.68 § 2 kpa). Podsumowując uwagi zamieszczone pod lit. a) oraz b), Sąd stwierdza, że w aktach sprawy nie ma dowodów, które pozwoliłyby ocenić, czy brak współdziałania ze strony K. P. miał w niniejszej sprawie miejsce. Także w uzasadnieniach obu decyzji nie ma wyraźnego wymienienia faktów i dowodów na nie, które to fakty – tak przez swoją istotę jak i powtarzalność, jednoznacznie wskazywałyby na brak współdziałania Skarżącej. W myśl utrwalonego orzecznictwa, organ odmawiający przyznania świadczenia pieniężnego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania, jest obowiązany wykazać na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenie i w czym wyrażają się przesłanki odmowy ( wyrok NSA z 08.09.1998r. – I SA 307/98, LEX nr 45781) c) Kolejna sporna kwestia dotyczy możliwości oddania przez K. P. w najem jednego pokoju w zajmowanym przez nią mieszkaniu. W tej kwestii organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na dwa pisma Strony, których nie ma w aktach. Z kolei K. P. w odwołaniu powołuje się na dwa swoje inne pisma, czyniąc zarzut ich celowego pomijania przez organ I instancji, a organ II instancji w ogóle się do tego nie ustosunkowuje. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności podnoszonych przez Stronę, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie tej sprawy, Sąd zauważa, że fakt, iż K. P. nie ma tytułu prawnego do mieszkania, w którym zamieszkuje, co do zasady, w świetle prawa, nie uniemożliwia oddania pokoju w najem. Wynajmującym może być bowiem także osoba, nie mająca tytułu prawnego do lokalu ( przykładowo postanowienie SN z 06.02.1997r. - II CKW48/96, LEX 78 216; A. Gola, j. Suchecki, "Najem i własność lokali – przepisy i komentarze", Wyd. Prawnicze 1999r. str.20). d) Sąd nie podziela poglądu Skarżącej, że organ II instancji uchybił zasadzie dwuinstancyjności. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po "przeanalizowaniu całości akt sprawy" - podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, to znaczy, że poczyniło ustalenia i doszło do takich wniosków jak Prezydent Miasta P.. Inną rzeczą jest ich prawidłowość; to jest przedmiotem niniejszej oceny Sądu. e) Nadto, orzekając w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę także to, że organy w niejasny sposób motywowały odmowę przyznania zasiłku celowego, faktem korzystania przez Stronę z zasiłku okresowego przyznanego w maksymalnej wysokości. Sąd przyznaje rację K. P. , co do możliwości takiego zrozumienia obu decyzji (a potwierdzenie tego można znaleźć w odpowiedzi na skargę ), że wobec przyznania zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości, nie można było przyznać kolejnego świadczenia pieniężnego. Z takim rozumieniem nie można się zgodzić; ustawa o pomocy społecznej przewiduje różne świadczenia, w tym zasiłki, przy czym każdy zasiłek służy innym celom. Wyraźnie wskazuje na to brzmienie art.38 ust. 1 i art. 39 ust 1 do 3 ups. Żaden przepis nie zakazuje też stosowania różnych form pomocy, pozostawiając te kwestie uznaniu organów. Jeżeli natomiast organy uznały, że przyznany K. P. zasiłek okresowy w wysokości 418 zł miesięcznie stanowi tak dużą pomoc, że - wobec wielkości potrzeb i ograniczoności środków – nie mogą przyznać Stronie w czasie pobierania w/w świadczenia nowej pomocy pieniężnej, to należało te motywy w uzasadnieniu wskazać. Jak wskazał NSA: "Okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji." (wyrok z 10.04 2002r.; I SA 3098/01 - LEX nr 83731). 4. Innymi uchybieniami proceduralnymi było: nie dostosowanie się przez organy do wymogów art. 10, 35 i 36 kpa. W myśl art. 10 §1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy nie ma dowodów, że organy poinformowały Stronę o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień, ani adnotacji o odstąpieniu od w/w zasady ( art. 10 § 2 i3). 5. Ustosunkowując się do objętego zakresem skargi wniosku o ustalenie, iż organ II instancji dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrywaniu zażalenia, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 kpa). Mając więc na uwadze, iż jak wynika z akt sprawy, zażalenie na postanowienie organu I instancji wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu [...].01.2005r., stwierdzić należy, że organ odwoławczy -wydając postanowienie w dniu [...].05.2005r. - w oczywisty sposób uchybił wskazanym wyżej przepisom. Zauważyć należy również , iż Skarżąca w trakcie postępowania przed organem odwoławczym nie wystąpiła ze skargą na bezczynność. Nie podjęcie przez Skarżącą takiego działania powoduje, iż na obecnym etapie postępowania, tj. orzekania w sprawie skargi na decyzje, Sąd, poza wskazaniem faktu naruszenia terminu w jakim organ odwoławczy winien zakończyć postępowanie odwoławcze, nie ma żadnych innych instrumentów prawnych. Z punktu widzenia omawianego tu żądania Skarżącej, istotne jest, że Sąd stwierdził nieprawidłowości w postępowaniu organów tak drugiej jak i pierwszej instancji, czego wyrazem jest uchylenie postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i przez Prezydenta Miasta P. Wobec wykazanych uchybień proceduralnoprawnych, znajdujących odzwierciedlenie w nieprawidłowych uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art145§1 pkt 1 lit. a) i c), postanowiono jak w sentencji. /-/ M. Dybowski /-/ B.Popowska /-/ I. Kucznerowicz za nieobecnego Sędziego /-/ B.Popowska . KP